Serie: El FONDEN, la investigación completa (5 de 10)
Vea este capítulo en video (3 minutos):
Abajo, el capítulo completo con todas sus fuentes.
Investigación de Consilium – Consultoría Jurídica. Información verificada al 9 de octubre de 2026 en los documentos que se citan al final; se actualizará si aparecen documentos oficiales que precisen o corrijan algún dato.
En esta serie presentamos los hechos y sus fuentes. No defendemos ni atacamos a ningún gobierno ni partido. Usted decide.
Los números entre corchetes remiten a la lista de fuentes del final.
La pregunta de este capítulo
¿Qué evidencia hay de que el FONDEN sirvió? Este capítulo reúne lo que dijeron a su favor los organismos internacionales y lo que midieron estudios académicos. El siguiente capítulo reúne, con el mismo detalle, lo que falló.
Una advertencia antes de empezar. No todas las fuentes pesan igual, y el lector debe saber quién habla:
| Fuente | Quién la hizo | Qué tan independiente es |
|---|---|---|
| Banco Mundial, 2012 | El Banco junto con funcionarios del propio FONDEN y de Hacienda | Es una revisión hecha con el gobierno evaluado |
| OCDE, 2013 | La OCDE, con información proporcionada por la Dirección General del FONDEN | Evaluación externa, pero con datos del evaluado |
| Estudios académicos, 2020 y posterior | Economistas universitarios, con datos públicos | Independientes; los dos están publicados en revistas con revisión de pares |
Lo que dijo la OCDE
En 2013 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos revisó el sistema mexicano de protección civil. Sobre el financiamiento concluyó [1, resumen ejecutivo]:
- El FONDEN “equilibra eficazmente” la necesidad de entregar fondos rápido con la de rendir cuentas del dinero público.
- Fue “una fuerza impulsora” para que los estados aseguraran sus bienes, al condicionar el apoyo para daños recurrentes a que el bien estuviera asegurado.
- Los instrumentos mexicanos “podrían servir como modelo” para países con riesgos y capacidad fiscal parecidos.
- El FOPREDEN destacaba entre los países de la OCDE como uno de los pocos fondos de un gobierno central creados expresamente para cofinanciar prevención.
La OCDE tituló ese apartado “México como líder internacional”, por sus enfoques innovadores de financiamiento del riesgo [1].
Señaló como fortaleza la capacidad del fondo para corregirse. Las reglas de 2010, dice, redujeron de forma significativa los días para declarar un desastre y para autorizar recursos, reforzaron los desincentivos a no asegurar y abrieron el proceso a observadores de la sociedad civil [1, recuadro 6.2].
Y destacó un cambio concreto, que presenta como mejora de transparencia, eficiencia y rendición de cuentas: antes el dinero se transfería a los estados; después, el fideicomiso pagaba directamente a los contratistas, contra factura de obra aprobada y una vez que el estado había puesto su parte [1, resumen ejecutivo y capítulo 6].
La misma revisión de la OCDE incluye críticas y advertencias. Van en el capítulo 6.
Lo que dijo el Banco Mundial
La revisión de 2012 presenta al FONDEN como un mecanismo que evolucionó de un simple programa presupuestal a una estrategia por capas, con reservas, seguros y bonos [2, resumen ejecutivo y capítulo 4]. Sus argumentos centrales:
- Primero en el mundo. En 2006 México emitió el primer bono catastrófico de un gobierno [2].
- Información para decidir. Con la UNAM se construyó un inventario de bienes públicos y un sistema para estimar pérdidas por sismo, huracán e inundación, llamado R-FONDEN [2, recuadro 4.1]. La OCDE lo describe como una herramienta innovadora [1, recuadro 6.3].
- Transparencia. Las asignaciones por desastre y por sector se publicaban en el sitio de Gobernación [2, capítulo 3].
En un estudio de caso de 2020, la Tesorería del Banco Mundial llamó al FONDEN “uno de los vehículos financieros más avanzados del mundo” para manejar el riesgo de desastres [3]. Esa frase es de un documento que promueve los bonos que el propio Banco emite; hay que leerla con esa reserva.
Un caso documentado: Tabasco, 2007 y 2010
El Banco Mundial presenta a Tabasco como ejemplo de reconstruir mejor [2, capítulo 3]:
| 2007 | 2010 | |
|---|---|---|
| Lluvia | La peor inundación registrada en el estado | Lluvia acumulada mayor que la de 2007 |
| Pérdidas | 32,000 millones de pesos | 7,200 millones de pesos |
Entre una y otra, el FONDEN y la Comisión Nacional del Agua invirtieron 1,800 millones de pesos en un plan hídrico (bordos, dragado, muros de protección), y la Comisión otros 2,800 millones en 2009 y 2010. El informe atribuye la reducción de pérdidas a esas obras.
Es la versión de un informe coescrito con el gobierno. La OCDE, en 2013, dio otra lectura del mismo plan: costó 9,400 millones de pesos en cinco años y, según una auditoría de la ASF entonces en curso (Cuenta Pública 2010), no estaba suficientemente detallado en lo técnico, carecía de objetivos esperados, su análisis de costo-beneficio era limitado y la consulta con la UNAM fue insuficiente [1, capítulo 4]. La OCDE califica de “mixtos” los resultados de las grandes obras contra inundaciones. No hemos leído esa auditoría.
Lo que midieron los estudios académicos
Dos estudios aprovecharon una característica del FONDEN: desde 2004, un municipio era elegible si la lluvia de un día superaba un umbral predeterminado (el percentil 90 de la lluvia máxima diaria de ese mes), medido en estaciones meteorológicas. Eso permite comparar municipios que quedaron apenas arriba del umbral con otros que quedaron apenas abajo. Son casi iguales en todo, salvo en que los de arriba tenían una probabilidad claramente mayor de recibir el fondo: 87 % contra 65 % en el segundo estudio, porque había otras vías para ser elegible.
Recuperación económica. Alejandro del Valle, Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet publicaron en 2020, en el American Economic Journal: Applied Economics, que durante el año siguiente a un desastre los municipios elegibles tenían 6 % más de luz nocturna, medida por satélite, que los no elegibles. La luz nocturna se usa como indicador de actividad económica. El efecto, dicen, probablemente se concentró en los municipios menos resistentes [4].
El mismo artículo afirma documentar cómo las reglas del FONDEN protegían los recursos del abuso político [4]. Es una conclusión que contrasta con las acusaciones de uso electoral, y la retomaremos en el capítulo 7.
Vidas. En un segundo estudio, del Valle estimó el efecto sobre la mortalidad después de desastres por lluvia, inundación y ciclón, con declaratorias publicadas entre 2004 y 2012. Su conclusión, en la versión publicada en 2024: la reconstrucción acelerada de infraestructura pública puede mitigar de forma significativa las muertes que siguen a un desastre. El efecto se concentró en zonas con infraestructura médica, lo que sugiere que el fondo funcionaba al restablecer el acceso a servicios de salud. Calcula que el beneficio fue al menos 3.2 veces el costo [5].
Dos reservas sobre este segundo estudio. Una versión preliminar de 2022 daba cifras más altas: eliminación del exceso de muertes en el corto plazo, reducción de hasta 75 % a dos años y un beneficio de al menos 4.9 veces el costo; el resumen de la versión publicada ya no incluye las dos primeras y bajó la tercera a 3.2. Y solo mide desastres por lluvia, no sismos.
Lo que muestran las propias reglas
De los capítulos anteriores salen tres rasgos de diseño que varios de estos evaluadores citan como aciertos:
- Reglas escritas y públicas. Nueve versiones en el Diario Oficial entre 1999 y 2011, con plazos y porcentajes (capítulo 3).
- Criterios técnicos para declarar el desastre. La confirmación la daba una instancia técnica (CONAGUA, CENAPRED o CONAFOR) con umbrales medibles, no una autoridad política (capítulo 3).
- Un ahorro que pasaba de un año a otro. El fideicomiso guardaba lo no gastado, cosa que un presupuesto anual no permite (capítulo 2).
Lo que este capítulo no prueba
- Que el dinero se usara bien en cada obra. Los estudios miden efectos promedio; no auditan contratos.
- Que el modelo siguiera funcionando igual después de 2012. Las evaluaciones de la OCDE y del Banco Mundial son de 2012 y 2013, y el segundo estudio académico cubre hasta 2012. Los sismos de 2017 y lo que vino después quedan fuera.
- Que fuera suficiente. La propia OCDE advirtió que en 2010 el fondo se quedó sin recursos para cubrir todas las solicitudes [1].
Próximo capítulo: Lo que falló: lentitud, falta de dinero, dependencia de los estados, prevención relegada y lo que observó la Auditoría Superior de la Federación.
Fuentes
- OCDE, OECD Reviews of Risk Management Policies: Mexico 2013. Review of the Mexican National Civil Protection System, resumen ejecutivo y capítulo 6. https://www.oecd.org/en/publications/review-of-the-mexican-national-civil-protection-system_9789264192294-en.html
- Banco Mundial, FONDEN: Mexico’s Natural Disaster Fund. A Review, mayo de 2012. https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/8351219a-b806-559e-8d4d-62de1aa16374
- Banco Mundial, Tesorería, Case Study: Insuring Mexico against Natural Disasters (2020). https://thedocs.worldbank.org/en/doc/737151585254940284-0340022020/original/FONDENMexicoCatBondCaseStudy3-4-2020final.pdf
- Alejandro del Valle, Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet, “Rules for Recovery: Impact of Indexed Disaster Funds on Shock Coping in Mexico”, American Economic Journal: Applied Economics, vol. 12, núm. 4, 2020, pp. 164-195. https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/app.20190002
- Alejandro del Valle, “Saving Lives with Indexed Disaster Funds: Evidence from Mexico”, American Economic Journal: Economic Policy, vol. 16, núm. 2, mayo de 2024, pp. 442-479. https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/pol.20220066. Versión preliminar de 2022, “Saving Lives with Pre-arranged Disaster Aid: Evidence from Mexico”: https://www.fox.temple.edu/sites/fox/files/documents/Cummins%20Conference%202022/fonden_lives.pdf