Serie: El FONDEN, la investigación completa (4 de 10)
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Abajo, el capítulo completo con todas sus fuentes.
Investigación de Consilium – Consultoría Jurídica. Información verificada al 9 de octubre de 2026 en los documentos que se citan al final; se actualizará si aparecen documentos oficiales que precisen o corrijan algún dato.
En esta serie presentamos los hechos y sus fuentes. No defendemos ni atacamos a ningún gobierno ni partido. Usted decide.
Los números entre corchetes remiten a la lista de fuentes del final.
La pregunta de este capítulo
¿Cuánto dinero tuvo el FONDEN, de dónde salía y qué pasaba cuando no alcanzaba? El fondo tenía cuatro fuentes: la partida anual del presupuesto, lo acumulado en el fideicomiso, las ampliaciones extraordinarias y, desde 2006, seguros y bonos catastróficos.
Lo que el Congreso aprobó cada año
Tomamos del Diario Oficial el decreto de Presupuesto de Egresos de cada año y buscamos la cifra asignada al programa FONDEN dentro del Ramo 23. Las cifras están en millones de pesos de cada año, sin ajuste por inflación [1].
| Año | FONDEN (reconstrucción) | FOPREDEN (prevención) | Observación |
|---|---|---|---|
| 1999 | 3,640.0 | — | Primer decreto que lo nombra |
| 2000 | 4,838.9 | — | |
| 2001 | 4,870.2 | — | |
| 2002 | 578.3 | — | La Cámara le redujo 1,000.0 millones respecto del proyecto (anexo de reducciones del mismo decreto) |
| 2003 | 350.0 | — | |
| 2004 | 250.0 | 100.0 | Primer año en que aparece el FOPREDEN |
| 2005 | 500.0 | 422.7 | |
| 2006 | 1,000.0 | 126.0 | |
| 2007 | 135.7 | 97.0 | El proyecto proponía 500.0 y 250.0; la Cámara los redujo en 364.3 y 153.0 |
| 2008 | 150.0 | 300.0 | |
| 2009 | 150.0 | 300.0 | |
| 2010 | 150.0 | 300.0 | El año de las grandes inundaciones |
| 2011 | 10,000.0 | 300.0 | Además, 4,500.0 para un Fondo de Reconstrucción para estados |
| 2012 | 5,296.0 | 310.5 | |
| 2013 | 5,507.9 | 322.9 | |
| 2014 | 14,217.2 | 335.2 | Incluye 7,000.0 de una reserva especial para Guerrero |
| 2015 | 6,008.5 | 346.6 | |
| 2016 | 8,036.0 | 358.7 | |
| 2017 | 6,036.0 | 179.4 | |
| 2018 | 24,644.0 | 350.9 | Además, 2,500.0 para el Fondo de Reconstrucción para estados |
| 2019 | 3,644.0 | 180.9 | |
| 2020 | 3,353.0 | 647.0 | Último presupuesto antes de la extinción del fideicomiso |
Tres cosas saltan a la vista.
Primera: la asignación fue muy desigual. Pasó de casi 4,900 millones en 2001 a 135.7 millones en 2007, y luego a 24,644 millones en 2018, el presupuesto que siguió a los sismos de septiembre de 2017.
Segunda: la prevención recibió siempre mucho menos que la reconstrucción. En ningún año de la tabla el FOPREDEN llegó a 650 millones de pesos.
Tercera: esta tabla no dice cuánto se gastó. Es lo aprobado al inicio de cada año. El gasto real dependía de los desastres, y podía pagarse también con lo guardado en el fideicomiso o con ampliaciones.
Lo que realmente se movió: 2013 a 2020
Hacienda informaba cada trimestre al Congreso cuánto dinero pasaba del Ramo 23 al fideicomiso y cuánto autorizaba el fideicomiso para obras y otros conceptos. Estas son las cifras de cierre de cada año, en millones de pesos corrientes [8]:
| Año | Aprobado en el presupuesto | Transferido del Ramo 23 | Autorizado con cargo al fideicomiso | De eso, seguros y bonos |
|---|---|---|---|---|
| 2013 | 5,507.9 | 10,400.3 | 21,733.5 | 955.4 |
| 2014 | 14,217.2 | 12,108.6 | 36,573.6 | 1,164.1 |
| 2015 | 6,008.5 | 22,747.5 | 16,420.5 | 2,269.1 |
| 2016 | 8,036.0 | 15,201.4 | 11,150.0 | 1,013.0 |
| 2017 | 6,036.0 | 12,448.6 | 28,600.9 | 1,467.8 |
| 2018 | 24,644.0 | 33,438.0 | 26,093.2 | 1,054.4 |
| 2019 | 3,644.0 | 5,130.0 | 14,675.5 | 1,087.5 |
| 2020 | 3,353.0 | 27,321.1 | 13,764.3 | 2,667.7 |
| Suma | 71,446.6 | 138,795.5 | 169,011.5 | 11,679.0 |
Las sumas son nuestras. La tabla muestra tres hechos:
- Casi todos los años se transfirió al fideicomiso mucho más de lo aprobado. En 2020 el presupuesto aprobó 3,353 millones y Hacienda reportó 27,321.1 millones transferidos. En ocho años se transfirió cerca del doble de lo aprobado.
- El fideicomiso autorizó más de lo que recibió en esos mismos años. La diferencia se cubría con lo acumulado antes y con otros ingresos, como los pagos de seguros.
- Seguros y bonos costaron 11,679 millones de pesos en ocho años, cerca de 7 % de todo lo autorizado.
En 2014 la cifra incluye 7,000 millones para una reserva especial para Guerrero, tras las tormentas Ingrid y Manuel de 2013. Los informes de 2013 a 2017 advierten que sus cifras son preliminares; los de 2018 a 2020 no llevan esa nota en el apartado del FONDEN.
En 2018, el año posterior a los sismos, Hacienda desglosó el destino: de 26,093.2 millones, 80 % fue a reconstruir infraestructura pública y 4,144.3 millones al Fondo Revolvente para suministros de emergencia [8].
La regla del 0.4 %
Hasta 2006 no existía un mínimo legal. Ese año se publicó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cuyo artículo 37 original decía [2]:
“Las asignaciones en el Presupuesto de Egresos para estos fondos, sumadas a las disponibilidades existentes en las reservas correspondientes, en su conjunto no podrán ser inferiores a una cantidad equivalente al 0.4 por ciento del gasto programable.”
Hay que leerla con cuidado, porque suele citarse mal:
- El 0.4 % no era solo para el FONDEN. Cubría tres fondos juntos: el de desastres, el de prevención y el de contingencias climatológicas para población rural.
- No era 0.4 % de dinero nuevo cada año. Contaba lo aprobado más lo que ya estuviera guardado en las reservas.
- La base era el gasto programable, no todo el presupuesto.
Eso explica por qué en 2007, 2008 y 2009, con la regla ya vigente, la asignación anual fue de apenas 135 a 150 millones: el mínimo se completaba con el saldo del fideicomiso. El Banco Mundial lo señaló en 2012: en la práctica, la regla ponía un tope a la reserva, porque el saldo acumulado se descontaba de lo que había que presupuestar [3, capítulo 4].
Esta regla ya no existe. El decreto del 6 de noviembre de 2020 reformó el artículo 37 y eliminó el porcentaje. El texto vigente solo dice que en el proyecto de presupuesto “deberán incluirse las previsiones” para acciones preventivas y para atender los daños ocasionados por fenómenos naturales, sin fijar un mínimo [4, artículo quinto; 5].
Cuánto costaban los desastres
El Banco Mundial calculó, con datos del propio FONDEN, lo que el gobierno gastó en reconstrucción entre 1999 y 2011, en dólares de 2011 [3, capítulo 4]:
| Concepto | Promedio anual |
|---|---|
| Costo total de reconstruir bienes públicos y vivienda de bajos ingresos | 1,460 millones de dólares |
| Parte pagada por el gobierno federal | 939 millones (64 %) |
| Parte pagada por los estados | 521 millones |
Del costo total, 77 % correspondió a bienes de estados y municipios.
En qué se gastó el dinero del FONDEN entre 2000 y 2011 [3, figuras 4.4 a 4.6]:
- Por tipo de obra: carreteras 57 %, infraestructura hidráulica 27 %, vivienda de bajos ingresos 8.5 %.
- Por fenómeno: lluvias, inundaciones y vientos, 93 %. Los sismos, 2.9 %.
- Por estado: cinco estados concentraron dos tercios: Veracruz (22.9 %), Tabasco (13.0 %), Nuevo León (12.9 %), Chiapas (12.1 %) y Oaxaca (5.7 %).
Cuando no alcanzaba
El mismo informe registra que, entre 1999 y 2011, el gasto aprobado superó en cinco años la suma de la partida anual y las reservas del fideicomiso [3, capítulo 4].
El caso extremo fue 2010. Las inundaciones de ese año generaron necesidades por más de 5,000 millones de dólares, y el gobierno federal tuvo que transferir más de 3,300 millones de dólares de otras partes del presupuesto, más del triple de lo asignado originalmente al fondo [3, capítulo 4]. Las reservas del fideicomiso, que habían llegado a 857 millones de dólares en 2009, quedaron casi agotadas.
La ley preveía esa salida: en su texto original de 2006, los ingresos excedentes del gobierno debían destinarse, entre otros fines, “a la atención de desastres naturales” cuando el fondo resultara insuficiente [5, artículo 19, fracción I]. El Banco Mundial precisa que en la práctica se usaron excedentes petroleros [3, capítulo 4].
La consecuencia se ve en la tabla: después de 2010, la asignación de 2011 saltó a 10,000 millones de pesos.
Seguros y bonos catastróficos
Desde 2006 el gobierno empezó a transferir parte del riesgo a aseguradoras e inversionistas. La idea, según el Banco Mundial, era ordenar la protección por capas [3, capítulo 4]:
| Capa | Quién pagaba | Monto en 2011 |
|---|---|---|
| Desastres frecuentes | La asignación anual del presupuesto (800 millones) y, si hacía falta, una ampliación extraordinaria (200 millones) | Los primeros 1,000 millones de dólares al año |
| Años muy malos | Un seguro tradicional | 400 millones de dólares por encima de esos 1,000 |
| Por encima de 1,400 millones | Otra ampliación extraordinaria del presupuesto | Sin límite fijado |
En paralelo, un bono catastrófico de 290 millones de dólares daba liquidez inmediata si ocurría un sismo o huracán con ciertas características en zonas determinadas.
Qué es un bono catastrófico. El gobierno paga una prima a inversionistas. Si ocurre un sismo o huracán con características fijadas de antemano (magnitud, profundidad, ubicación, presión del huracán), los inversionistas pierden su dinero y el gobierno lo recibe. Si no ocurre, los inversionistas recuperan su capital y se quedan con la prima. No se evalúan daños: el pago depende de que el fenómeno cumpla los parámetros y, en los bonos de 2006 y 2009, de que Gobernación hubiera emitido además una declaratoria de emergencia o de desastre [3, capítulo 4].
Estos son los bonos y coberturas que pudimos documentar:
| Año | Instrumento | Cobertura | Contra qué | Fuente |
|---|---|---|---|---|
| 2006 | CatMex | 160 millones de dólares, dentro de un esquema de 450 | Sismo en tres zonas | [3] |
| 2009 | MultiCat México | 290 millones de dólares, a tres años | Sismo y huracán | [3] |
| 2011 | Seguro de exceso de pérdida | 400 millones de dólares sobre 1,000 | Todos los fenómenos cubiertos por el FONDEN | [3] |
| 2012 | MultiCat México 2012 | 315 millones de dólares: 140 contra sismo, 100 contra huracán del Pacífico y 75 del Atlántico | Sismo y huracán | [11] |
| 2017 | Bono del Banco Mundial | 360 millones de dólares: 150 contra sismo, 100 contra huracán del Atlántico y 110 del Pacífico | Sismo y huracán | [9] |
| 2018 | Bono conjunto con Chile, Colombia y Perú (Alianza del Pacífico), de 1,400 millones de dólares en total | No verificamos la parte de México | No verificado | [6] |
| 2020 | Bonos del Banco Mundial | 485 millones de dólares, a cuatro años | Sismo y huracán | [6] |
| 2024 | Bonos del Banco Mundial | 595 millones de dólares, hasta abril de 2028 | 295 contra sismo y 300 contra huracán | [7] |
El primero, de 2006, fue según el Banco Mundial el primer bono catastrófico emitido por un gobierno en el mundo [3]. El de 2024 se contrató cuando el fideicomiso ya no existía; el Banco Mundial lo describe como el mayor bono catastrófico de México y el mayor de un solo país soberano [7].
Cuánto costaban. Los documentos dan el precio como porcentaje anual de la cobertura:
- MultiCat 2009: entre 10.25 % y 11.5 % sobre la tasa de referencia [3, cuadro 4.1].
- Bonos de 2020: entre 3.5 % y 10 % [6].
- Bonos de 2024: entre 4 % y 13.5 % [7].
La OCDE da dos cifras en dólares. Por el bono de 2009 a 2012 México pagó una prima de 95 millones de dólares, más 15 millones en estudios para diseñarlo. Por el seguro de 2011, que cubría 400 millones, pagó 100 millones: 25 % de la cobertura. La OCDE explica ese precio alto por las pérdidas de 2010 y anticipaba que bajaría [11, capítulo 6].
Seguros y bonos costaron entre 955 y 2,668 millones de pesos al año; en cinco de los ocho años, cerca de 1,000 millones. En 2016 y en 2019 Hacienda precisó que cubría hasta 5,000 millones de pesos [8].
Cuándo pagaron. Hay cuatro pagos documentados: tres de bonos y uno del seguro tradicional.
- Huracán Patricia, 2015. El Banco Mundial confirma que el bono de 2012 pagó [6]. No da el monto. Una investigación periodística de 2018 lo fija en 50 millones de dólares, la mitad de los 100 millones que se esperaban, porque el reporte final del Centro Nacional de Huracanes de Estados Unidos rebajó la medición de la presión del huracán [10].
- Sismo del 7 de septiembre de 2017. Hacienda informó el 10 de octubre de 2017 que se activó el bono y que se recibirían 150 millones de dólares, cerca de 2,700 millones de pesos: el 100 % de la cobertura contra sismo. Los parámetros los verificó el Servicio Geológico de Estados Unidos, y el dinero fue al fideicomiso [9].
- Huracán Otis, 2023. El bono de 2020 pagó 60 millones de dólares [7].
- Seguro catastrófico 2017-2018. En junio y julio de 2019 el fideicomiso recibió 1,293.4 millones de pesos de indemnización, según el ajuste aprobado por el reasegurador líder. La auditoría que lo registra no dice por qué desastres ni si fue el único pago de esa póliza (ASF, auditoría 2019-0020, resultado 7; la citamos en el capítulo 6).
Cuándo no pagaron. El comunicado de Hacienda de 2017 no menciona el sismo del 19 de septiembre, que dañó la Ciudad de México, Morelos y Puebla [9]. Según la investigación periodística citada abajo, ese sismo, de magnitud 7.1, no alcanzó la magnitud que exigía el contrato [10].
La crítica al costo de los bonos
En abril de 2018, periodistas de Quinto Elemento Lab, Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad y la revista Proceso publicaron una investigación sobre estos instrumentos [10]. Sus cifras, que no hemos podido cotejar con documentos oficiales:
- En doce años México pagó al menos 277 millones de dólares en primas y cuotas de bonos catastróficos y recibió 200 millones. Según los autores, las cifras salen de documentos del gobierno federal obtenidos por solicitudes de acceso a la información.
- El bono de 2009 a 2012 costó al menos 110 millones de dólares en primas. La OCDE, con datos del propio FONDEN, da 95 millones de prima más 15 de estudios [11]: las dos fuentes coinciden en el total.
- Por el huracán Patricia se recuperó solo la mitad del pago previsto.
- El sismo del 19 de septiembre de 2017 no cumplió las condiciones del bono: fue de magnitud 7.1 y el contrato exigía 7.4 para esa zona.
- Los bonos no pagaron en las inundaciones de Tabasco de 2007, ni con los huracanes Alex y Karl de 2010, ni con Ingrid y Manuel de 2013, porque los fenómenos no cumplieron los parámetros o cayeron fuera de las zonas cubiertas.
La investigación cita solicitudes de información, documentos de Hacienda e informes de la Auditoría Superior de la Federación.
Hay dos lecturas posibles y el lector debe conocer ambas. La primera: se pagó más de lo que se cobró. La segunda: un seguro no se contrata para ganar dinero sino para tener liquidez inmediata en una catástrofe, y cualquier seguro cuesta más de lo que paga en los años en que no ocurre el siniestro. El pago por Otis en 2023 y el bono de 2024 son posteriores a esa investigación.
La Auditoría Superior de la Federación también observó la contratación del bono y del seguro de 2013-2014. Lo revisaremos en el capítulo 6.
Un fondo para prestar a los estados
A los estados les costaba poner su mitad. En 2010 se creó en BANOBRAS el Fondo de Reconstrucción para Entidades Federativas, con 4,500 millones de pesos del presupuesto federal. Servía para respaldar préstamos a 20 años a los estados afectados: el estado pagaba solo los intereses y el fondo cubría el capital al final [3, capítulo 4; 1, decreto de 2011].
El Banco Mundial anticipó en 2012 que probablemente dejaría de operar al agotarse. El decreto de presupuesto de 2018 le asignó de nuevo 2,500 millones de pesos [1, decreto de 2018].
Próximo capítulo: Lo que funcionó: reconocimientos internacionales y casos de reconstrucción documentados.
Lo que no afirmamos en este capítulo
- Lo transferido y autorizado antes de 2013. Los informes trimestrales de 2010 a 2012 no traen el anexo del FONDEN en los archivos que pudimos abrir. Para 1999-2011 solo hay promedios del Banco Mundial.
- Cuánto se pagó efectivamente en obra. “Autorizado” no es lo mismo que pagado ni que obra terminada.
- Cuánto pagó México en primas antes de 2013 y cuánto cobró en total por seguros. Sin esas dos cifras no se puede decir si los seguros y bonos salieron caros o baratos.
- El monto oficial del pago por el huracán Patricia.
- El saldo del fideicomiso año por año antes de 2018. Tenemos el dato de 2009 (Banco Mundial) y los de cierre de 2018, 2019 y 2020 (ASF): 16,796.4, 9,860.5 y 27,602.2 millones de pesos.
Fuentes
- Decretos de Presupuesto de Egresos de la Federación, Diario Oficial de la Federación, ejercicios 1999 a 2020. Ejemplos: 1999, https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4905684&fecha=31/12/1998 ; 2007, https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4941692&fecha=28/12/2006 ; 2011, https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5169843&fecha=07/12/2010 ; 2014, https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5324132&fecha=03/12/2013 ; 2018, https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5506080&fecha=29/11/2017 ; 2020, https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5581629&fecha=11/12/2019 . La lista completa de enlaces está en las notas.
- Decreto por el que se expide la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, DOF, 30 de marzo de 2006, artículo 37. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2117583&fecha=30/03/2006
- Banco Mundial, FONDEN: Mexico’s Natural Disaster Fund. A Review, mayo de 2012, capítulo 4. Elaborado con funcionarios del propio FONDEN; no es una evaluación independiente. https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/8351219a-b806-559e-8d4d-62de1aa16374
- Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones (extinción de fideicomisos), DOF, 6 de noviembre de 2020, artículo quinto.
- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, texto vigente, última reforma DOF 9 de abril de 2026. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf
- Banco Mundial, Tesorería, Case Study: Insuring Mexico against Natural Disasters (bono de 2020). https://thedocs.worldbank.org/en/doc/737151585254940284-0340022020/original/FONDENMexicoCatBondCaseStudy3-4-2020final.pdf
- Banco Mundial, Tesorería, World Bank Catastrophe Bonds Provide Mexico with $595 million Financial Protection against Hurricanes and Earthquakes (caso de estudio, 27 de febrero de 2025). https://thedocs.worldbank.org/en/doc/8f7222d60ec54d0b6571131b754319c1-0340012025/original/Case-Study-Mexico-2024-Cat-Bond.pdf
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, cuarto trimestre de 2013 a 2020, anexo “Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)”. Ejemplo, 2018: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2018/ivt/04afp/itanfp08_201804.pdf . Los ocho enlaces están en las notas.
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público, comunicado núm. 199, “Se confirma la activación del Bono Catastrófico con el que se recibirán 150 mdd para la reconstrucción”, 10 de octubre de 2017. https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-no-199-se-confirma-la-activacion-del-bono-catastrofico-con-el-que-se-recibiran-150-mdd-para-la-reconstruccion
- Isabella Cota, Daniel Lizárraga, Raúl Olmos y Mathieu Tourliere, “La catástrofe de los bonos catastróficos”, Quinto Elemento Lab, Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad y Proceso, 8 de abril de 2018. Investigación periodística. https://contralacorrupcion.mx/bonoscatastroficos/
- OCDE, OECD Reviews of Risk Management Policies: Mexico 2013, capítulo 6. https://www.oecd.org/en/publications/review-of-the-mexican-national-civil-protection-system_9789264192294-en.html