El FONDEN (6 de 10): Lo que falló

Serie: El FONDEN, la investigación completa (6 de 10)

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Abajo, el capítulo completo con todas sus fuentes.

Investigación de Consilium – Consultoría Jurídica. Información verificada al 9 de octubre de 2026 en los documentos que se citan al final; se actualizará si aparecen documentos oficiales que precisen o corrijan algún dato.

En esta serie presentamos los hechos y sus fuentes. No defendemos ni atacamos a ningún gobierno ni partido. Usted decide.

Los números entre corchetes remiten a la lista de fuentes del final.

La pregunta de este capítulo

El capítulo anterior reunió la evidencia a favor del FONDEN. Este reúne, con el mismo cuidado, lo que no funcionó, según las auditorías de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), las advertencias de la OCDE y del Banco Mundial, y los estudios disponibles.

Este capítulo trata de fallas de operación. Los casos de posible corrupción, como las tarjetas de Bansefi, van en el capítulo 7.

Una aclaración sobre las auditorías. La ASF revisa una muestra, no todo el gasto, y sus observaciones abren un proceso: la dependencia puede aclararlas después. Un monto “por aclarar” o una “recuperación probable” no equivale a dinero robado.

1. La lentitud

Lo que se midió. Entre el desastre y el desembolso pasaron en promedio 75 días, con una mediana de 38, en una muestra de desastres por lluvia, inundación y ciclón tropical con declaratoria entre 2004 y 2012 [1]. En 2001, en Sonora, pasaron 23 días hasta la declaratoria y se anunciaban 60 más para el dinero [2].

Los sismos de 2017. La ASF auditó lo autorizado por el fideicomiso tras los sismos del 7 y 19 de septiembre y encontró retrasos en cada eslabón [3]:

Eslabón	Lo que encontró la ASF
Dinero para evaluar daños en escuelas	Llegó a los institutos de Chiapas, Oaxaca y Morelos 41, 98 y 26 días después de terminado el periodo de evaluación. Eran 7.7 millones de pesos en total
Aviso del banco a los ejecutores	BANOBRAS notificó la disponibilidad de los apoyos inmediatos entre 4 y 16 días después de la instrucción de Hacienda
Trámite en Gobernación	No tramitó a tiempo tres solicitudes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; por eso en 2017 no se le autorizó dinero para reconstrucción
Escuelas de Oaxaca	El Comité Técnico autorizó 356.7 millones de pesos en noviembre de 2017; en abril de 2018 todavía no empezaban las contrataciones
Obras hidráulicas en Chiapas	Obras urgentes, que debían ejecutarse en 30 días, terminaron hasta 265 días después de la fecha pactada. En seis contratos no se acreditó la aplicación oportuna de penalizaciones; durante la auditoría se enteraron al fondo cerca de un millón de pesos por ese concepto

La ASF señaló además un hueco en las reglas: no fijaban plazo para solicitar, autorizar y entregar el dinero de la evaluación de daños [3].

2019. De 27 solicitudes de reconstrucción que el Comité Técnico autorizó ese año, 18 correspondían a desastres de 2018 y se habían presentado fuera de plazo [4].

Una causa que venía de lejos. El Banco Mundial reconoció en 2012 que, mientras se exigió a los estados depositar su mitad para liberar el dinero federal, hubo casos en que no la pusieron y eso causó “retrasos significativos” en la reconstrucción [5, capítulo 3]. Las reglas generales de diciembre de 2010 y los lineamientos de enero de 2011 cambiaron ese esquema (capítulo 3).

2. El dinero no alcanzaba en los años malos

Lo documentamos en el capítulo 4. Entre 1999 y 2011 el gasto autorizado superó en cinco años lo disponible entre la partida anual y las reservas [5]. La OCDE lo resumió así: en 2010 los desastres afectaron a 18 estados y 850 municipios y dejaron al fondo sin recursos suficientes para todas las solicitudes; Hacienda tuvo que asignar 20,300 millones de pesos adicionales [6, capítulo 6].

La OCDE advirtió que, con el cambio climático, la suficiencia del fondo era “un tema” abierto [6, resumen ejecutivo].

3. La prevención quedó relegada

En 1993, al auditar el préstamo por el sismo de 1985, el Banco Mundial registró que los estudios de prevención y mitigación se habían abandonado, y que un segundo proyecto, solo de prevención, se evaluó pero nunca se negoció (capítulo 1).
El fondo de prevención, FOPREDEN, gastó el equivalente a solo 2 % de lo que gastó el FONDEN, y su gasto venía cayendo. Según la OCDE, puede deberse a que muchos proyectos de los estados no alcanzaban la calidad exigida y a que había que cofinanciarlos: el dinero quedaba sin gastar durante años [6, capítulo 6].
No había coordinación entre los dos fondos, lo que según la OCDE podía implicar que los estados afectados no reconocían lo suficiente la necesidad de invertir en prevención [6, capítulo 6].
En un estudio comparado de 2019, la OCDE y el Banco Mundial ubicaron a México entre los casos más marcados: 97 % del gasto canalizado por el FONDEN y el FOPREDEN iba a responder al desastre y 3 % a prevenirlo. El mismo informe aclara que había otros programas de prevención fuera de esos dos fondos, como las obras hidráulicas de la CONAGUA, por más de 1,000 millones de dólares al año, y que el dato proviene del informe del Banco Mundial de 2012 [7].

4. Reconstruir igual o peor

Las reglas pedían reconstruir con medidas para reducir daños futuros (capítulo 3). En la práctica:

La OCDE recogió “preocupaciones” de que los contratistas a veces usaban materiales de menor calidad, lo que llevaba a que la misma obra se dañara de nuevo. Recomendó más control sobre los materiales [6, capítulo 6].
El fondo no tenía presupuesto propio para mejoras. Hubo casos en que lo pedido para mejorar era diez veces lo pedido para reconstruir, y fue necesario separar unas solicitudes de otras. Aun así, la OCDE recoge la estimación de que, en algunos años, las solicitudes de mejora pudieron equivaler hasta a 25 % de los recursos del fondo, condicionadas a que hubiera dinero disponible [6, capítulo 6 y recuadro 6.2].
En 2019, la ASF concluyó que Hacienda “no demostró” que los bienes afectados recuperaran condiciones similares a las anteriores al desastre, ni que las obras incluyeran medidas de mitigación [4].

5. Los estados siguieron sin asegurarse

La regla que reducía el apoyo a los bienes sin seguro buscaba que los estados se aseguraran. La OCDE observó que el uso de seguros por los estados seguía siendo limitado, y señaló un hueco: en teoría, un estado podía asegurar su infraestructura por un monto muy pequeño y seguir recibiendo la cobertura federal máxima, porque las reglas no fijaban un valor mínimo [6, capítulo 6].

6. Controles que no se cumplieron

Sismos de 2017. La ASF revisó 2,955.7 millones de pesos, 20.9 % de los 14,109.9 millones autorizados por el fideicomiso en 2017 por los sismos. Su dictamen fue negativo: Hacienda, Gobernación, Comunicaciones y Transportes, la Comisión Nacional del Agua, los institutos de infraestructura educativa de Chiapas, Oaxaca y Morelos y BANOBRAS “no cumplieron con las disposiciones legales y normativas” [3].

Resultado de la auditoría	Cifra
Observaciones	22
Promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria	57
Pliegos de observaciones	17
Recuperaciones determinadas	78.4 millones de pesos
De ellas, recuperadas durante la auditoría	1.0 millón
De ellas, “probables”	77.4 millones

Para dar proporción: las recuperaciones determinadas equivalen a 2.7 % de la muestra revisada. El cálculo es nuestro.

Algunos hallazgos concretos [3]:

No se acreditó documentalmente la entrega e instalación de 167 aulas móviles en Morelos, por 58.9 millones de pesos, ni de 54 en Chiapas, por 7.1 millones. En visitas a dos escuelas de Chiapas no se encontraron 8 aulas (5 de ellas incluidas en esas 54); en otra, los auditores hallaron 16 aulas instaladas en un plantel distinto, en préstamo. El instituto estatal alegó que las aulas se habían reasignado; la ASF respondió que eso requería autorización del Comité Técnico.
En Morelos, de seis contratos hidráulicos por 24.5 millones de pesos, firmados entre mayo y junio de 2018, no se entregaron las constancias de terminación, las actas de entrega ni las fianzas de vicios ocultos; los pagos sí tenían facturas y estimaciones. La ASF pidió investigar, sin cuantificar un daño.
En Oaxaca, un contrato por 1.5 millones de pesos del que no se acreditó la prestación del servicio.
En Chiapas, la CONAGUA informó haber formalizado contratos hidráulicos por 235.6 millones de pesos cuando el Comité Técnico había autorizado 81.0 millones para el sector federal, de 264.6 solicitados; la ASF lo consideró comprometer recursos aún no autorizados.
Dinero no aplicado que debía liberarse a favor del fideicomiso: la cancelación se solicitó con retrasos de hasta 213 días hábiles (Comunicaciones y Transportes) y 217 días naturales (CONAGUA), o no se acreditó que se hubiera solicitado.

La reconstrucción en conjunto. La ASF hizo 32 auditorías sobre los sismos de 2017. En su informe especial concluyó, sobre vivienda, que hubo una “deficiente gestión gubernamental”, porque la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano careció de un registro confiable de las viviendas dañadas. De 166,872 tarjetas con apoyos por 8,157.4 millones de pesos, 2,378 tarjetas con 117.8 millones se entregaron pese a discrepancias en los datos de los beneficiarios [8].

Desempeño, 2019. La auditoría de desempeño de la ASF es la más severa con el diseño mismo del fondo [4]:

Retomó una evaluación de 2017 que había identificado “una deficiente operación en la asignación de los recursos” por procesos sin actualizar, y la ausencia de instrumentos para verificar que el fondo cumplía su propósito, “lo que representa un riesgo de opacidad y discrecionalidad”.
Hacienda “no acreditó que se erogaron los recursos con eficacia y eficiencia”.
Las reglas no fijaban en todos los casos plazos para cerrar las obras ni responsables de evaluar si la reconstrucción servía.
En 2019 las dependencias debían presentar 61 informes trimestrales de avance. Con los archivos del fiduciario, la ASF contó 48 presentados de 62 previstos; con los de Hacienda, 38 de 61 (otros 11 se remitieron en una sesión de 2020), y pidió a Hacienda acreditar los 23 restantes. Ninguno de los informes revisados describía ni ubicaba cada obra.
El Comité Técnico autorizó cerca de 4 millones de dólares para la reparación mayor de un helicóptero de la Secretaría de Marina, contratada por adjudicación directa. En 2019 se pagó el primer 20 %: 15.2 millones de pesos. La auditoría de desempeño señaló que Hacienda no documentó 55.3 de los 72.6 millones de pesos reportados como autorizados; la de cumplimiento, que no se acreditó que el helicóptero se hubiera comprado con dinero del FONDEN, condición para pagarle reparaciones, y promovió responsabilidades contra quienes lo autorizaron [4; 9].

Seguros y bonos. Al revisar la Cuenta Pública 2013, la ASF detectó que se contrató un bono catastrófico y el seguro 2013-2014 sin describir en la justificación los desastres amparados ni las reglas de pago, y que el seguro se renovó 24 días después de vencido, por lo que en ese lapso el patrimonio del fideicomiso quedó sin protección [9, antecedentes].

Lo que las auditorías no encontraron

Para que el cuadro sea completo, hay que decir también lo que la ASF dictaminó a favor:

Fideicomiso, 2019. Revisó el 100 % de los ingresos (7,451.4 millones de pesos) y de los egresos (14,387.4 millones) del fideicomiso. Concluyó que, “en términos generales”, Hacienda y BANOBRAS cumplieron. Emitió 15 recomendaciones y 4 promociones de responsabilidad [9].
Chiapas y Tabasco, 2020. Concluyó que las dependencias cumplieron “en términos generales”, “excepto” por deficiencias en contratos de carreteras y obras hidráulicas: fianzas menores a lo exigido, adjudicaciones directas sin la justificación documentada y cierres de bitácora tardíos. Emitió 10 promociones de responsabilidad [10].

Es decir: en estas dos auditorías la ASF no describió el manejo financiero del fideicomiso como irregular en su conjunto. La de 2017, en cambio, sí incluyó a Hacienda y a BANOBRAS entre quienes no cumplieron, por no dar seguimiento a la aplicación de los recursos. Lo que encontró repetidamente fueron fallas en la ejecución de las obras por parte de las dependencias y los estados, y la falta de mecanismos para saber si la reconstrucción cumplía su fin.

Próximo capítulo: Los escándalos: qué está probado y qué no. Tarjetas de Bansefi, compras de insumos y uso electoral.

Lo que no afirmamos en este capítulo

Qué pasó al final con cada observación. La ASF informó el estado a febrero de 2020: de las 57 promociones de responsabilidad, 8 habían dado lugar a un procedimiento disciplinario, 15 se habían cerrado por falta de elementos y 34 seguían en investigación; de los 17 pliegos, ninguno se había resuelto y no se había recuperado dinero por esa vía [8]. No sabemos qué ocurrió después de esa fecha.
Que las fallas fueran iguales en todos los años. Las auditorías que leímos son de 2017, 2019 y 2020. No hemos leído las de 2000 a 2016.
Cuánto dinero se perdió en total. Ninguna fuente que hayamos leído da esa cifra, y sumar observaciones de auditorías distintas sería incorrecto.
Que los materiales de mala calidad fueran una práctica general. La OCDE habla de “preocupaciones expresadas”, sin cuantificar.

Fuentes

Alejandro del Valle, “Saving Lives with Pre-arranged Disaster Aid: Evidence from Mexico” (documento de trabajo). https://www.fox.temple.edu/sites/fox/files/documents/Cummins%20Conference%202022/fonden_lives.pdf
José Manuel Rodríguez Esteves, “Los desastres de origen natural en México: el papel del FONDEN”, Estudios Sociales, vol. 12, núm. 23, 2004. https://www.redalyc.org/pdf/417/41751458004.pdf
Auditoría Superior de la Federación, auditoría 2017-0-06100-15-0042-2018, “FONDEN. Recursos autorizados para la atención de desastres naturales (sismos del 7 y 19 de septiembre de 2017)”, Cuenta Pública 2017. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017c/Documentos/Auditorias/2017_0042_d.pdf
Auditoría Superior de la Federación, auditoría de desempeño 2019-0-06100-07-0025-2020, “Fondo de Desastres Naturales”, Cuenta Pública 2019. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019b/Documentos/Auditorias/2019_0025_a.pdf
Banco Mundial, FONDEN: Mexico’s Natural Disaster Fund. A Review, mayo de 2012. https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/8351219a-b806-559e-8d4d-62de1aa16374
OCDE, OECD Reviews of Risk Management Policies: Mexico 2013. https://www.oecd.org/en/publications/review-of-the-mexican-national-civil-protection-system_9789264192294-en.html
OCDE y Banco Mundial, Fiscal Resilience to Natural Disasters: Lessons from Country Experiences, 2019. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2019/05/fiscal-resilience-to-natural-disasters_0a635510/27a4198a-en.pdf
Auditoría Superior de la Federación, “Resultados de la fiscalización del proceso de reconstrucción de los daños ocasionados por los sismos de septiembre de 2017”, informe especial, Cuenta Pública 2018. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018c/Documentos/Informes_Especiales/2018_AECF_2_a.pdf
Auditoría Superior de la Federación, auditoría 2019-0-06100-19-0020-2020, “Fideicomiso 2003 Fondo de Desastres Naturales”, Cuenta Pública 2019. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2019b/Documentos/Auditorias/2019_0020_a.pdf
Auditoría Superior de la Federación, auditoría 2020-0-06100-19-0028-2021, “FONDEN. Recursos autorizados para la atención de desastres naturales en los estados de Chiapas y Tabasco”, Cuenta Pública 2020. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020b/Documentos/Auditorias/2020_0028_a.pdf