Serie: El FONDEN, la investigación completa (3 de 10)
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Abajo, el capítulo completo con todas sus fuentes.
Investigación de Consilium – Consultoría Jurídica. Información verificada al 9 de octubre de 2026 en los documentos que se citan al final; se actualizará si aparecen documentos oficiales que precisen o corrijan algún dato.
En esta serie presentamos los hechos y sus fuentes. No defendemos ni atacamos a ningún gobierno ni partido. Usted decide.
Los números entre corchetes remiten a la lista de fuentes del final.
La pregunta de este capítulo
Cuando ocurría un desastre, ¿qué pasos había que dar para que llegara el dinero del FONDEN, quién decidía y cuánto tardaba? Este capítulo describe el mecanismo tal como quedó en sus últimas reglas, las de diciembre de 2010 con su reforma de septiembre de 2017, y cómo fue cambiando desde 1999.
Nueve juegos de reglas en doce años
Entre 1999 y 2011 el Diario Oficial publicó nueve versiones completas de las reglas del FONDEN, además de al menos tres acuerdos que modificaron las de 1999 y 2000 (10 de noviembre de 1999, 30 de noviembre de 2000 y 31 de marzo de 2001) [1 a 8]:
| Fecha en el DOF | Documento |
|---|---|
| 31 de marzo de 1999 | Reglas de Operación (primeras) |
| 29 de febrero de 2000 | Reglas de Operación |
| 15 de marzo de 2002 | Reglas de Operación |
| 23 de mayo de 2003 | Reglas de Operación (texto) |
| 22 de octubre de 2004 | Reglas de Operación |
| 19 de septiembre de 2006 | Reglas de Operación |
| 27 de mayo de 2009 | Reglas de Operación |
| 3 de diciembre de 2010 | Reglas Generales |
| 31 de enero de 2011 | Lineamientos de Operación específicos |
Comparamos el texto de las nueve. Estos son los cambios que se pueden comprobar en ellas:
| Elemento | Dónde aparece |
|---|---|
| Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento como órgano que recomienda | 1999 a 2004. Desaparece desde 2006 |
| Comité de evaluación de daños, con funcionarios federales y estatales | Desde 2000, como “Comités Sectoriales de Evaluación de Daños”; con el nombre actual, desde 2003 |
| Dinero adelantado para lo urgente | Desde 2003, como “anticipos” de hasta 40 % de la parte federal; con el nombre de Apoyos Parciales Inmediatos, desde 2009 |
| Fotografías con ubicación por satélite de cada obra | Desde 2009 |
| Testigos sociales | Desde 2010 |
Las últimas dos, las Reglas Generales de 2010 y sus Lineamientos de 2011, son las que estaban vigentes cuando el fideicomiso fue extinguido. Las Reglas Generales se reformaron una vez, el 27 de septiembre de 2017, después de los sismos de ese mes; el mismo día se modificaron los Lineamientos, modificación que no leímos. Lo que sigue se basa en ellas.
Tres piezas con un mismo nombre
Las reglas de 2010 definen al FONDEN como un “instrumento interinstitucional” formado por tres partes [7, artículos 1 y 3]:
- El Fondo Revolvente, a cargo de Gobernación, para comprar suministros de auxilio en la emergencia: lo urgente para proteger la vida y la salud.
- El Programa FONDEN, que es la partida anual del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos.
- El Fideicomiso FONDEN, en BANOBRAS, que guardaba los recursos hasta que se usaban.
Qué fenómenos contaban
Podía emitirse declaratoria de desastre por fenómenos geológicos (sismo, erupción, alud, maremoto, hundimiento, movimiento de ladera, ola extrema, subsidencia), hidrometeorológicos (huracán, tormenta tropical, lluvia severa, inundación, granizada, nevada, sequía severa, tornado) e incendios forestales. Una cláusula abierta permitía cubrir cualquier otro fenómeno natural no previsto [7, artículo 6].
Quedaban fuera los daños causados por la actividad humana. Las reglas lo dicen expresamente para hundimientos, movimientos de ladera, sismos y subsidencias producidos por minería, extracción de agua del subsuelo, obras de ingeniería o deforestación, entre otros [7, artículo 6].
El camino del dinero, paso a paso
Estos son los pasos y los plazos máximos que fijaban las reglas de 2010. Los días son hábiles.
| Paso | Quién | Plazo máximo | Fuente |
|---|---|---|---|
| 1. Pedir que se confirme el fenómeno | El gobierno del estado, a la instancia técnica: CONAGUA (lluvias y ciclones), CENAPRED (sismos y fenómenos geológicos) o CONAFOR (incendios) | 3 días desde el desastre | [7, art. 7] |
| 2. Confirmar el fenómeno, municipio por municipio | La instancia técnica | 3 días | [7, art. 8] |
| 3. Convocar al comité de evaluación de daños | El gobernador | 1 día | [7, art. 11] |
| 4. Pedir la declaratoria de desastre | El gobernador, en la instalación del comité | En esa sesión | [7, art. 9] |
| 5. Publicar la declaratoria en el Diario Oficial | Gobernación | 4 días | [7, art. 10] |
| 6. Evaluar y cuantificar los daños, por sector | Subcomités con funcionarios federales, estatales y el órgano de control del estado | 10 días, prorrogables 10 más | [7, art. 12] |
| 7. Presentar la solicitud de recursos y el diagnóstico definitivo | Cada dependencia federal | 7 días | [7, art. 15] |
| 8. Integrar la solicitud global | Dirección General del FONDEN, en Gobernación | 2 días | [7, art. 16] |
| 9. Decidir de dónde sale el dinero: del programa anual o del fideicomiso | Unidad de Política y Control Presupuestario, de Hacienda | — | [7, art. 18] |
| 10. Convocar al Comité Técnico del fideicomiso para autorizar | Hacienda | 5 días | [7, art. 20] |
Sumando los plazos de los pasos 1, 2, 3, 6, 7, 8 y 10, las reglas permitían que pasaran hasta 31 días hábiles entre el desastre y la convocatoria del Comité Técnico, o 41 si se usaba la prórroga. La suma es nuestra; las reglas no dan un total.
Al pedir la declaratoria, el gobernador debía manifestar por escrito que el desastre había rebasado la capacidad financiera y operativa del estado, y comprometerse a presupuestar el aseguramiento de su infraestructura en los años siguientes [7, artículo 9].
Si el estado pedía la confirmación fuera de plazo, la solicitud era improcedente [7, artículo 8]. Una dependencia federal podía pedirla directamente si el estado no lo hacía [7, artículo 7].
El dinero para lo urgente
Para no esperar a que terminara todo el trámite, las reglas preveían los Apoyos Parciales Inmediatos: recursos para restablecer comunicaciones y servicios básicos, limpiar, retirar escombros y evitar daños mayores [7, artículo 5, fracción I].
Se podían pedir desde que se instalaba el comité de evaluación de daños, y las dependencias federales desde el momento del desastre. Solo cubrían obras que pudieran terminarse en 30 días naturales, y se descontaban después del total autorizado [7, artículos 11 y 26]. Desde la reforma de 2017, Hacienda podía ampliar ese plazo en casos excepcionales.
Quién pagaba qué
En 1999 el reparto dependía del tipo de obra y cambiaba mucho de un caso a otro (lo vimos en el capítulo 2). En las reglas de 2010 quedó así, para bienes que no estuvieran asegurados [7, artículo 22; 8, numeral 25]:
| Infraestructura | Primera vez que pide apoyo | Segunda vez, mismo bien | Tercera vez |
|---|---|---|---|
| Federal | Hasta 100 % a cargo del FONDEN | 50 % | Nada |
| Estatal o municipal | Hasta 50 % a cargo del FONDEN; desde septiembre de 2017, el porcentaje que aprobara el Comité Técnico | Hasta 25 % | Nada |
La regla buscaba que los gobiernos aseguraran sus bienes: quien no lo hacía recibía menos cada vez. Las reglas declaran que asegurar los bienes “es responsabilidad de los tres órdenes de gobierno” [7, artículo 21].
Un cambio de fondo respecto de 1999: la parte federal de las obras estatales la ejecutaban las propias dependencias federales, y no dependía de que el estado pusiera su parte al mismo tiempo [7, artículo 22].
Cómo se pagaba a quien hacía la obra
El Banco Mundial, que revisó el mecanismo en 2012 junto con funcionarios mexicanos, describe que los recursos autorizados pasaban a una subcuenta del fideicomiso para cada programa de reconstrucción, y que de ahí se transferían a los prestadores de servicios que ejecutaban las obras [9, resumen ejecutivo]. La OCDE lo describió igual en 2013: los estados no tenían acceso directo al dinero federal; el fideicomiso pagaba directamente a los contratistas [10, capítulo 6].
Reconstruir mejor
Las reglas pedían incluir en la reconstrucción, “en lo posible y por separado”, medidas para reducir daños futuros, mediante normas de diseño y construcción [7, artículo 4, fracción I]. Hacienda revisaba esas mejoras y podía pedir la opinión de un tercero independiente; las aprobaba según el dinero disponible [8, numeral 24]. El propósito declarado de la reconstrucción era dejar los bienes “en condiciones operativas similares a las que prevalecían antes” del desastre [8, numeral 24].
Otras reglas de los Lineamientos de 2011
- Bienes federales asegurados: el FONDEN solo cubría la diferencia entre la suma asegurada y el daño total, una vez agotado el seguro [8, numeral 18].
- Tope para dependencias sin seguro: una dependencia federal que no asegurara sus bienes no podía recibir en un año más de un tercio del promedio anual de apoyos de los últimos cinco años para su sector [8, numeral 25].
- Gastos de operación y supervisión: hasta 2 % del costo de las obras, y hasta 3 % en casos extraordinarios. Aparte, hasta 2 % para supervisión externa [8, numeral 10].
- Apoyos Parciales Inmediatos: Hacienda debía revisar la lista de obras en 24 horas hábiles. Si no se cumplían los plazos, el apoyo se cancelaba [8, numerales 12 y 13].
- Arranque de obras: el ejercicio de los recursos debía iniciar a más tardar tres meses después de notificada la autorización. Pasado ese plazo, el caso volvía al Comité Técnico [8, numerales 29 y 31].
- Informes: avances físicos y financieros cada trimestre, obra por obra, con explicación de retrasos [8, numeral 32].
- Sin obras nuevas a mitad del camino: no procedían solicitudes adicionales para obras que no se hubieran presentado en la evaluación de daños [8, numeral 33].
- Libro blanco: cada programa de obras debía cerrar con un expediente completo, integrado en un máximo de 30 días hábiles tras concluir las obras y revisado por el órgano de control [8, numeral 50].
- Quórum del comité de daños: al menos seis miembros, entre ellos dos federales y cuatro estatales, incluido el órgano de control del estado, que tenía voz pero no voto [8, numeral 6].
- Apoyo para que los estados se aseguraran: el fideicomiso podía pagar hasta 70 % del costo de inventariar bienes, estudiar riesgos y diseñar un esquema de seguros para un estado. No pagaba la compra del seguro [8, numerales 43 y 45].
Apoyo a las familias
Para vivienda, los Lineamientos de 2011 limitaban el apoyo a familias que la Secretaría de Desarrollo Social considerara en pobreza patrimonial, que habitaran la vivienda de manera permanente, fueran propietarias o poseedoras legítimas y no estuvieran asentadas en zona federal [8, anexo IV, numeral 3.1].
Los controles previstos
- Cada evaluación de daños debía llevar fotografías con ubicación por satélite de cada obra [7, artículo 11].
- En los subcomités debía participar el órgano de control del estado [7, artículo 12].
- La Secretaría de la Función Pública podía inspeccionar en cualquier momento los recursos y las obras, sin perjuicio de las facultades de la Auditoría Superior de la Federación [7, artículo 27].
- Las dependencias debían promover la participación de testigos sociales, que rendían un testimonio cada trimestre [7, artículo 28].
- El Comité Técnico podía contratar a un tercero especializado para revisar los daños reportados [7, artículo 13].
Que estos controles estuvieran escritos no significa que funcionaran. Eso se revisa con las auditorías, en los capítulos 6 y 7.
Cuánto tardaba en la práctica
Un estudio académico midió el tiempo real entre el desastre y el desembolso en una muestra de casos: en promedio 75 días, con una mediana de 38. El mismo estudio calcula que las obras de reconstrucción se planeaban para durar, en promedio, 149 días [11].
Otro estudio, de 2004, documentó que en el huracán Juliette (Sonora, 2001), con las reglas anteriores, pasaron 23 días entre el fin de la emergencia y la declaratoria, y se anunciaban 60 más para que llegara el dinero [12].
Próximo capítulo: El dinero: presupuesto año por año, la regla del 0.4 %, los seguros y los bonos catastróficos.
Lo que no afirmamos en este capítulo
- Que los plazos de las reglas se cumplieran. Las reglas fijan máximos; lo que ocurrió en cada desastre se revisa en capítulos posteriores.
- Cuándo exactamente se autorizó contratar seguros y bonos. Las reglas autorizan al fideicomiso a adquirir seguros y “otros instrumentos financieros similares, incluidos aquellos que permitan una transferencia significativa de riesgos” desde la versión del 23 de mayo de 2003; la autorización se repite en 2004 y 2006. El Banco Mundial la fecha en 2004.
- Qué pasó con la declaratoria de emergencia. Se regula dentro de las reglas del FONDEN en 2000, 2002, 2003 y 2004. Desde entonces el detalle pasó a lineamientos de Gobernación, los primeros publicados el 27 de diciembre de 2004, y las reglas de 2006 ya solo remiten a ellos. No hemos leído esos lineamientos.
- Los montos de apoyo por vivienda. Están en un anexo que no leímos completo.
Fuentes
- Reglas de Operación del FONDEN, DOF, 31 de marzo de 1999. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4997984&fecha=31/03/1999
- Reglas de Operación del FONDEN, DOF, 29 de febrero de 2000. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4920763&fecha=29/02/2000
- Reglas de Operación del FONDEN, DOF, 15 de marzo de 2002. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=735262&fecha=15/03/2002
- Reglas de Operación del FONDEN, DOF, 22 de octubre de 2004. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=679557&fecha=22/10/2004
- Reglas de Operación del FONDEN, DOF, 19 de septiembre de 2006. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4931737&fecha=19/09/2006
- Reglas de Operación del FONDEN, DOF, 27 de mayo de 2009. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5091722&fecha=27/05/2009
- Acuerdo por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales, DOF, 3 de diciembre de 2010. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5169686&fecha=03/12/2010
- Lineamientos de Operación específicos del Fondo de Desastres Naturales, DOF, 31 de enero de 2011. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5176185&fecha=31/01/2011
- Banco Mundial, FONDEN: Mexico’s Natural Disaster Fund. A Review, mayo de 2012. Elaborado con funcionarios del propio FONDEN; no es una evaluación independiente. https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/8351219a-b806-559e-8d4d-62de1aa16374
- OCDE, OECD Reviews of Risk Management Policies: Mexico 2013. Review of the Mexican National Civil Protection System. https://www.oecd.org/en/publications/review-of-the-mexican-national-civil-protection-system_9789264192294-en.html
- Alejandro del Valle, “Saving Lives with Pre-arranged Disaster Aid: Evidence from Mexico” (versión de trabajo). https://www.fox.temple.edu/sites/fox/files/documents/Cummins%20Conference%202022/fonden_lives.pdf
- José Manuel Rodríguez Esteves, “Los desastres de origen natural en México: el papel del FONDEN”, Estudios Sociales, vol. 12, núm. 23, 2004. https://www.redalyc.org/pdf/417/41751458004.pdf