Serie: El FONDEN, la investigación completa (2 de 10)
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Abajo, el capítulo completo con todas sus fuentes.
Investigación de Consilium – Consultoría Jurídica. Información verificada al 9 de octubre de 2026 en los documentos que se citan al final; se actualizará si aparecen documentos oficiales que precisen o corrijan algún dato.
En esta serie presentamos los hechos y sus fuentes. No defendemos ni atacamos a ningún gobierno ni partido. Usted decide.
Los números entre corchetes remiten a la lista de fuentes del final.
La pregunta de este capítulo
¿Qué se creó exactamente en 1996, con qué reglas y por qué terminó siendo un fideicomiso? La respuesta tiene tres momentos: una partida en el presupuesto (1996), unas reglas escritas (marzo de 1999) y un fideicomiso en un banco del Estado (junio de 1999).
1996: una partida dentro del Ramo 23
El propio gobierno federal explicó el origen en las reglas que publicó en 1999. Antes, dice el texto, la respuesta a un desastre “consistía en la reorientación del gasto presupuestado”, lo que provocaba que los programas normales de las dependencias “sufrieran importantes alteraciones, o no se cumplieran cabalmente”. Para evitarlo, “a partir de 1996 se constituyó dentro del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos de la Federación el Fondo de Desastres Naturales” [1, considerandos].
Hacienda dijo lo mismo a la Cámara de Diputados a finales de 1999: fue la Cámara la que, a partir de 1996, aprobó la propuesta del Ejecutivo de constituir el fondo dentro del Ramo 23 [2, apartado VIII.2].
El Ramo 23 se llama Provisiones Salariales y Económicas. Es un apartado del presupuesto que administra Hacienda y que no pertenece a ninguna secretaría en particular.
Tres años sin aparecer en el decreto
Revisamos en el Diario Oficial los decretos del Presupuesto de Egresos de esos años. Esto es lo que dice cada uno:
| Presupuesto | Publicado en el DOF | ¿Nombra al Fondo de Desastres Naturales? | Fuente |
|---|---|---|---|
| 1996 | 22 de diciembre de 1995 | No en el texto disponible en línea, que está incompleto. Su artículo 14 solo fija el total del Ramo 23: 31,499.0 millones de pesos | [3] |
| 1997 | 23 de diciembre de 1996 | No. Total del Ramo 23: 38,339.3 millones de pesos | [4] |
| 1998 | 29 de diciembre de 1997 | No. Total del Ramo 23: 10,398.0 millones de pesos | [5] |
| 1999 | 31 de diciembre de 1998 | Sí. Artículo 12: “Fondo de Desastres Naturales $ 3,640,000,000.00” | [6] |
Es decir: de 1996 a 1998 el fondo existió como un programa dentro del Ramo 23, pero el texto del decreto no lo nombra ni dice cuánto dinero tenía. Ese detalle estaba en los tomos del presupuesto, que no hemos podido consultar. La primera vez que el decreto lo nombra y le pone cifra es en el presupuesto de 1999.
1996-1998: tres años sin reglas publicadas
En ese periodo el fondo operó con acuerdos de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, un órgano integrado por varias secretarías. Las reglas de 1999 lo confirman al dejar “sin efecto los acuerdos genéricos de la Comisión relativos al Fonden” que las contradijeran [1, transitorio tercero].
Lo que sí se conoce es cuánto se gastó. Hacienda informó a la Cámara que entre 1996 y 1998 el FONDEN ejerció 9,210.9 millones de pesos, a precios del año 2000 [2, cuadro VIII.1]:
| Tipo de fenómeno | Millones de pesos (precios de 2000) | Proporción |
|---|---|---|
| Lluvias torrenciales y huracanes | 6,230.1 | 67.6 % |
| Sequías y heladas | 2,844.3 | 30.9 % |
| Incendios | 117.2 | 1.3 % |
| Sismos | 19.4 | 0.2 % |
Las proporciones de la tabla están calculadas por nosotros a partir de las cifras del cuadro. El texto de Hacienda da 67.6 % para lluvias y huracanes, 30.9 % para sequías y 1.5 % para incendios; no menciona los sismos por separado.
Los estados que más recibieron fueron Chiapas (2,787.2 millones), Guerrero (1,942.7) y Oaxaca (1,210.1). Entre los tres suman 64.5 % del total [2, cuadro VIII.1]. Guerrero y Oaxaca fueron los estados golpeados por el huracán Paulina en octubre de 1997, que dejó 228 muertos y más de 200,000 damnificados según el CENAPRED [7, p. 25].
Hay un dato que importa para lo que viene. Hacienda reconoció que tanto en 1997 como en 1998 lo gastado superó lo autorizado por la Cámara, y que por eso “ha sido necesario reasignar recursos de otros programas hacia el Fonden” [2, apartado VIII.2]. El fondo se había creado para no tener que reasignar gasto, y en dos de sus primeros tres años hubo que hacerlo.
Marzo de 1999: las primeras reglas
El 31 de marzo de 1999 el Diario Oficial publicó el Acuerdo que establece las Reglas de Operación del FONDEN, firmado por cinco secretarios de Estado y por el encargado del despacho de la Secretaría del Trabajo [1]. Estos son sus puntos centrales.
Para qué servía. Atender “los efectos de desastres naturales imprevisibles, cuya magnitud supere la capacidad de respuesta” de las dependencias federales y de los estados y municipios. Las reglas lo definen como “un complemento” de la prevención, no como su sustituto [1, regla 3].
Qué cubría [1, reglas 8 y 19]:
- infraestructura pública que no se puede asegurar;
- bosques y áreas naturales protegidas;
- apoyo inmediato a toda la población afectada: vida, salud, alimentación, vestido y albergue;
- daños al patrimonio de las familias de bajos ingresos;
- préstamo temporal a dependencias con bienes asegurados, mientras cobraban el seguro;
- equipo especializado para responder a desastres.
Qué fenómenos contaban. Sismos, erupciones, deslaves, ciclones, lluvias torrenciales, inundaciones, sequías, heladas, nevadas e incendios forestales de gran magnitud, entre otros [1, regla 12]. La regla 14 permitía además cubrir “cualquier otro fenómeno natural o situación climatológica inédita e imprevisible”. No incluía desastres causados por el hombre.
Cómo se pedía el dinero [1, reglas 15 a 18 y 46]:
- En la emergencia, las dependencias federales podían gastar de inmediato lo necesario para proteger la vida; el gasto se regularizaba después.
- El gobernador, o el titular de una dependencia federal, pedía el apoyo por escrito y declaraba que el daño rebasaba su capacidad.
- Gobernación verificaba el fenómeno y emitía la declaratoria de desastre.
- Las dependencias presentaban su solicitud en un máximo de 20 días hábiles y la cuantificación definitiva de daños en un máximo de 60.
- La Comisión Intersecretarial recomendaba y Hacienda autorizaba.
Quién pagaba qué. Aquí está el corazón del diseño: el gasto se repartía entre la Federación y los gobiernos locales, según de quién fuera la obra dañada [1, cuadro 1]:
| Infraestructura | Si era federal | Si era estatal | Si era municipal |
|---|---|---|---|
| Carreteras y transporte | 100 % federal | 70 % federal, 30 % local | 30 % federal, 70 % local |
| Hidráulica | 100 % federal | 60 % federal, 40 % local | 50 % federal, 50 % local |
| Escuelas y hospitales | 100 % federal | 60 % federal, 40 % local | 30 % federal, 70 % local |
| Urbana (calles, parques) | 100 % federal | 60 % federal, 40 % local | 20 % federal, 80 % local |
Para los damnificados, la ayuda de emergencia era 100 % federal. La reconstrucción de vivienda de familias de bajos ingresos se pagaba 60 % con dinero federal y 40 % local [1, cuadro 4].
Lo que las reglas no pagaban [1, reglas 28, 33 y 35]:
- menaje de casa, de ningún tipo;
- daños a quienes podían contratar un seguro privado;
- zonas que la autoridad ya había notificado por escrito como de riesgo recurrente.
Controles. Los daños debían ser cuantificados por peritos, distinguiendo lo causado por el desastre de lo debido a falta de mantenimiento [1, reglas 47 y 48]. Cada dependencia que ejerciera recursos debía integrar un “Libro Blanco” con toda la documentación [1, regla 83].
Un fondo para la emergencia. Las reglas crearon además un Fondo Revolvente a favor de Protección Civil para comprar suministros de auxilio. En 1999 su monto fue de 10 millones de pesos [1, regla 55].
Junio de 1999: por qué un fideicomiso
Un presupuesto se aprueba para un año. Lo que no se gasta se pierde para ese fin. Las reglas de 1999 resolvieron ese problema creando el Fideicomiso Fonden, cuyo objeto era administrar “los recursos remanentes que se generen al término de cada ejercicio fiscal” en el programa del Ramo 23 [1, regla 59]. Al cierre de cada año, Hacienda debía traspasarle lo no gastado [1, regla 61], y ese saldo podía usarse después para atender desastres [1, regla 62].
Las reglas ordenaron constituirlo “a más tardar el día 30 de junio de 1999” [1, regla 60]. La Auditoría Superior de la Federación confirmó, al revisar el contrato, que se formalizó exactamente ese día [8, resultado 4]:
| Elemento | Dato |
|---|---|
| Fecha del contrato | 30 de junio de 1999 |
| Fideicomitente | Secretaría de Hacienda, por conducto de la Subsecretaría de Egresos |
| Fiduciario | Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) |
| Compareció | Secretaría de Gobernación, por la Coordinación General de Protección Civil |
| Vigencia | 50 años |
| Nombre con que lo identifica la ASF | Fideicomiso 2003 “Fondo de Desastres Naturales” |
Las reglas previeron también un fideicomiso mixto en cada estado, donde se juntarían el dinero federal y el local para cada desastre [1, reglas 65 a 67].
Desde entonces hubo, en rigor, dos cosas con el mismo nombre: el programa FONDEN del Ramo 23, que recibía dinero cada año en el presupuesto, y el Fideicomiso FONDEN, que guardaba lo acumulado. Esa distinción será clave cuando lleguemos a la extinción de 2020.
La primera prueba: octubre de 1999
Seis meses después de publicadas las reglas, lluvias torrenciales afectaron Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Tabasco y Veracruz [2, apartado VIII.2]. El CENAPRED registra 387 muertes ese año por lluvias e inundaciones [7, tabla 2].
En Veracruz, el mismo estudio documenta cómo se aplicó el reparto: de 2,224.2 millones de pesos del FONDEN para reconstruir los municipios afectados, 1,609.0 millones (72.3 %) fueron federales y 615.1 millones (27.7 %) estatales [7, tabla 22].
Hacienda anticipó que en 1999 el gasto volvería a superar lo autorizado, y propuso 4,839 millones de pesos para el año 2000 [2, apartado VIII.2].
Un estudio académico de 2004, con cifras del primer informe de gobierno de Vicente Fox, da la dimensión de ese año: de 1996 al primer semestre de 2001 el FONDEN ejerció 15,439 millones de pesos, y 1999 concentró 46 % de ese total. Lo gastado en 1999 equivalió a 0.16 % del PIB [9, gráficas 3 y 4 y el texto que las acompaña].
Una explicación académica del origen
El mismo estudio, de José Manuel Rodríguez Esteves, de El Colegio de la Frontera Norte, propone dos razones de contexto para que el fondo apareciera en 1996. La primera: la ONU había declarado los años noventa como la Década Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales, lo que “quizás obligó” a México a crear un instrumento. La segunda: el país salía de la crisis de 1995 y el fondo nació “como una forma de hacer más eficiente la administración de los recursos financieros federales” [9]. Es la interpretación de un autor; los documentos oficiales no mencionan ninguna de las dos razones.
El autor también recoge una crítica temprana. En el huracán Juliette (Sonora, 2001) pasaron 23 días entre el fin de la emergencia y la declaratoria de desastre, y según Gobernación faltaban todavía 60 días para que llegara el dinero [9]. La lentitud será uno de los temas del capítulo 6.
Próximo capítulo: Cómo funcionaba el FONDEN ya maduro: declaratorias, evaluación de daños, plazos y el camino del dinero.
Lo que no afirmamos en este capítulo
- Cuánto dinero tuvo el FONDEN en 1996, 1997 y 1998, año por año. Hacienda lo presentó en una gráfica que no pudimos leer; solo tenemos el total de los tres años.
- Con qué criterios se repartió el dinero antes de marzo de 1999. Los acuerdos de la Comisión Intersecretarial de esos años no están publicados en el Diario Oficial, hasta donde pudimos buscar.
- Si el reparto de 1996-1998 entre estados fue justo o tuvo sesgo político. Las cifras muestran a dónde fue el dinero; no dicen por qué.
- Que el fideicomiso se llamara “2003” desde 1999. Ese es el nombre con que la ASF lo identifica en auditorías recientes.
Fuentes
- Acuerdo que establece las Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), DOF, 31 de marzo de 1999. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4997984&fecha=31/03/1999
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2000, capítulo VIII, “Prevención y atención de desastres naturales”. https://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2000/documentos/expo_motivos/capitulo8.pdf
- Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1996, DOF, 22 de diciembre de 1995. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4912256&fecha=22/12/1995
- Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997, DOF, 23 de diciembre de 1996. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4906977&fecha=23/12/1996
- Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1998, DOF, 29 de diciembre de 1997. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4904993&fecha=29/12/1997
- Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1999, DOF, 31 de diciembre de 1998. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4905684&fecha=31/12/1998
- Daniel Bitrán, Características del impacto socioeconómico de los principales desastres ocurridos en México en el período 1980-99, CENAPRED, octubre de 2001. https://www.cenapred.unam.mx/es/Publicaciones/archivos/28-NO.1-IMPACTOSOCIOECONMICODELOSPRINCIPALESDESASTRESOCURRIDOSENMXICOENELPERIODO1980-1999.PDF
- Auditoría Superior de la Federación, auditoría de cumplimiento 2020-0-06100-19-0028-2021, “FONDEN. Recursos autorizados para la atención de desastres naturales en los estados de Chiapas y Tabasco”, Cuenta Pública 2020. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020b/Documentos/Auditorias/2020_0028_a.pdf
- José Manuel Rodríguez Esteves, “Los desastres de origen natural en México: el papel del FONDEN”, Estudios Sociales, vol. 12, núm. 23, enero-junio de 2004, pp. 74-96. https://www.redalyc.org/pdf/417/41751458004.pdf