Un análisis de Consilium — segunda entrega de una serie de 3
En la primera parte de esta serie vimos cómo PRONASOL, Progresa, Oportunidades y Prospera mantuvieron durante treinta años una misma lógica de fondo: dinero a cambio de mandar a los hijos a la escuela y cuidar la salud de la familia, con cada gobierno poniéndole su propio nombre. En 2018 esa lógica cambió por completo.
2018: un cambio de filosofía — los programas para el Bienestar
Con Andrés Manuel López Obrador, a partir de 2018-2019, el diseño dio un giro distinto a todo lo anterior. En lugar de verificar quién es pobre y condicionar el apoyo a cumplir ciertas obligaciones, los nuevos programas —agrupados bajo el nombre de “programas para el Bienestar”— entregan el apoyo a todas las personas de un grupo específico, sin pedirles que demuestren nada ni que cumplan condiciones.
¿Cómo funciona en la práctica? Si cumples 65 años en México, tienes derecho a la pensión, sin importar si eres pobre o no, sin ir a ninguna cita para “comprobar” tu situación económica, sin corresponsabilidades que cumplir. Simplemente te registras y empiezas a recibirla cada dos meses. Lo mismo pasa con las becas para estudiantes de escuela pública: no se pide un estudio socioeconómico, se entrega a todos los inscritos en el nivel correspondiente.
Los programas más importantes por presupuesto son:
- Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores: para cualquier persona de 65 años o más. Se universalizó y más que duplicó su monto entre 2019 y 2024.
- Becas Benito Juárez: apoyo económico para estudiantes de escuela pública, desde primaria hasta universidad.
- Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad: para menores de 65 años con discapacidad permanente.
- Sembrando Vida: apoyo a personas del campo que siembran árboles frutales y maderables.
- Producción para el Bienestar: apoyo a pequeños productores agrícolas (antes se llamaba Fertilizantes o Precios de Garantía).
¿Por qué este cambio de filosofía? Porque el modelo anterior, aunque bien evaluado, tenía un problema real: los estudios de pobreza no son perfectos, y algunas familias que sí la vivían quedaban fuera por errores de medición. Al volver el apoyo universal dentro de cada grupo (todos los adultos mayores, todos los estudiantes de escuela pública), ese riesgo de exclusión desaparece, aunque también significa que reciben el apoyo personas que quizás no lo necesitan económicamente.
¿Realmente funcionaron? Lo que dicen los números
Vamos con las cifras, tal como las reportan las fuentes oficiales:
- Entre 2018 y 2020, la falta de acceso a seguridad social entre personas de 65 años o más bajó 12.6 puntos porcentuales, justo cuando se universalizó la pensión para adultos mayores.
- La pobreza entre personas mayores pasó de 43.2% en 2018 a 37.9% en 2020.
- A nivel nacional, la pobreza llegó a 29.6% de la población en 2024, el nivel más bajo registrado hasta ahora, con 5.3% en pobreza extrema.
- Pero hay un límite importante: solo cerca de un tercio de las personas mayores de 65 años tiene una pensión contributiva (la que se gana trabajando y cotizando toda la vida). Es decir, estos programas ayudan, pero no sustituyen un sistema de seguridad social completo.
Programa por programa: ¿ayudaron o empeoraron la situación?
Los números generales se ven bien, pero vale la pena bajar un nivel más y preguntar, programa por programa, algo muy concreto: en términos de economía, crecimiento, reducción de la pobreza, preparación de los jóvenes y mejora educativa, ¿cada modelo cumplió lo que prometía?
PRONASOL (1988-1994). Durante sus años de operación, la pobreza bajó cerca de 2.6 puntos porcentuales, pero ese avance se perdió casi por completo con la crisis de 1994-1995: fue una ganancia frágil, no estructural. En economía y crecimiento, no fue diseñado como palanca del PIB —era, sobre todo, infraestructura básica (agua, luz, caminos)— y buena parte de su financiamiento vino de ingresos extraordinarios de privatizaciones, algo que no era sostenible en el tiempo. En preparación de los jóvenes y educación, no fue su objetivo central: construyó escuelas y clínicas (la oferta), pero no condicionó nada a la asistencia ni dio seguimiento al desarrollo individual de cada niño o joven. Y en el terreno institucional, la literatura académica documenta problemas serios de clientelismo (se usó como base política personal del presidente en turno) y de focalización: los recursos se repartieron más según patrones político-regionales que según criterios objetivos de pobreza. El levantamiento zapatista de enero de 1994, ocurrido precisamente en una de las regiones que más apoyo de Pronasol había recibido, es citado por varios académicos como evidencia de que el programa no atendió las causas profundas de la marginación en el sur del país, pese a la inversión.
PROGRESA / Oportunidades / Prospera (1997-2018). Aquí está el resultado mejor documentado de los tres: la asistencia y permanencia escolar subieron de forma medible, sobre todo en secundaria y sobre todo entre niñas, junto con mejoras reales en salud y nutrición infantil y una reducción del trabajo infantil. En preparación de los jóvenes, ese es su punto más fuerte. Pero en economía y empleo a largo plazo, el resultado es más débil de lo que se esperaba: más años de escuela no se tradujeron de forma consistente en mejores empleos ni mejores salarios, sobre todo en el sur del país, porque la economía en su conjunto no generó suficientes empleos formales para absorber a esa nueva generación más educada. En otras palabras: el programa cumplió su parte —invertir en capital humano—, pero el resto de la economía no acompañó con crecimiento y empleo suficientes. En reducción de la pobreza, funcionó bien mientras la familia recibía el apoyo, pero por diseño estaba pensado para aliviar la pobreza del momento, no para garantizar por sí solo que esa familia dejara de ser pobre generación tras generación.
Bienestar (2019-presente). La pobreza nacional bajó de 41.9% en 2018 a 36.3% en 2022, y a 29.6% en 2024 ya con la nueva medición del INEGI (cifras no perfectamente comparables entre sí por el cambio de metodología, algo que explicamos con detalle en la próxima entrega). El matiz importante: la pobreza extrema se mantuvo casi sin cambios, de 7.0% a 7.1% en ese mismo periodo, lo que sugiere que el efecto es más fuerte para sacar a la gente de la pobreza moderada que para resolver la pobreza más profunda. En economía y crecimiento es donde hay más debate entre especialistas: al no exigir contraprestaciones verificables, algunos análisis señalan que los incentivos quedan menos alineados con resultados productivos. El caso más citado es Sembrando Vida, cuyo presupuesto casi se duplicó entre 2019 y 2023 (de 14,648 a 37,000 millones de pesos). Aquí los propios datos oficiales muestran un panorama mixto, no uniforme: una evaluación cualitativa del CONEVAL de agosto de 2024 concluyó que el programa no generó daño en seguridad alimentaria, bienestar económico ni sostenibilidad productiva de los participantes; pero reportajes periodísticos y un grupo de diez académicos especializados (la “Mesa Agroforestal”, activa desde 2023) han documentado casos de deforestación y falta de claridad en los criterios para elegir terrenos y especies, lo que indica que los resultados varían según la región. En preparación de los jóvenes y educación, las Becas Benito Juárez se universalizaron —ya no piden estudio socioeconómico, lo que amplía la cobertura— pero, a diferencia de Progresa/Oportunidades/Prospera, no exigen asistencia comprobada ni desempeño académico, así que todavía no existen evaluaciones de impacto que muestren si están mejorando la asistencia o el rendimiento escolar más allá de lo que ya ocurría sin el apoyo; sencillamente no ha pasado el mismo tiempo ni se ha hecho el mismo tipo de evaluación rigurosa que sí se hizo con Progresa desde su primer año. Vale además una nota de diseño: algunas evaluaciones socioeconómicas describen ciertos montos como insuficientes, por sí solos, para cubrir las metas del programa o las necesidades básicas de los participantes, por lo que muchas familias combinan el apoyo con otros ingresos —funciona como complemento, no como solución única.
La comparación final: ¿qué funcionó mejor, el apoyo directo sin condiciones o el apoyo a cambio de compromisos con el gobierno? La evidencia disponible, revisada de forma global por instituciones como J-PAL y en una revisión sistemática de la Colaboración Cochrane (2022), no respalda una respuesta tajante a favor de uno u otro modelo: en muchos contextos, las diferencias de impacto entre transferencias condicionadas (con corresponsabilidades, como asistir a la escuela o a revisiones médicas) e incondicionales (entregadas sin exigir nada a cambio) son modestas, y no se han encontrado efectos negativos por entregar el apoyo sin condiciones. Dicho esto, la evidencia sí es más clara y sólida en un punto específico: cuando el objetivo es traducir el apoyo en inversión medible de capital humano —más asistencia escolar, más revisiones médicas—, el modelo condicionado (la era Progresa) es el que tiene la evidencia más contundente a su favor, precisamente porque fue diseñado y evaluado para eso desde el primer día. Y ambos modelos comparten un mismo límite: ninguno, por sí solo, ha mostrado evidencia sólida de romper el ciclo intergeneracional de pobreza ni de ser, por sí mismo, motor de crecimiento económico agregado —eso depende de factores que ningún programa social controla por completo, como que haya suficientes empleos formales y bien pagados esperando a esa generación más educada o más saludable. La respuesta honesta, entonces, no es que un modelo “ganó” sobre el otro, sino que cada uno se evalúa mejor según el objetivo: para inversión verificable en escuela y salud, la evidencia favorece al modelo condicionado; para velocidad, cobertura y simplicidad al reducir la pobreza moderada, el modelo universal muestra resultados reales según los datos oficiales; y para pobreza extrema y crecimiento económico duradero, ninguno de los dos modelos, hasta ahora, muestra evidencia fuerte de haberlo logrado por sí solo.
En la última entrega de esta serie: ¿quién mide estos resultados?, cómo se compara México con el resto del mundo, y el cambio legal más importante de todos —cómo estos programas dejaron de depender de quién gane la próxima elección.
Consilium es una consultoría jurídica especializada en análisis de expedientes y estrategia procesal. Si tienes dudas sobre cómo estos u otros derechos constitucionales aplican a tu caso, contáctanos.
Fuentes consultadas en esta entrega:
- CONEVAL — “Pobreza y personas mayores en México” / “Personas adultas mayores en México, evidencia para la política pública”
- El Colegio de la Frontera Norte (COLEF) — “¿Contribuye la pensión para el bienestar de los adultos mayores a reducir la pobreza?”
- Milenio — “Al menos 41% de los adultos mayores vive en pobreza: Coneval”
- BBVA Research — “México: notable avance, la pobreza en un mínimo de 29.6%, pero persisten las desigualdades”
- Redalyc — “El Programa de Solidaridad de México, 1988-1994”
- Nueva Sociedad — “Pronasol o la pobreza de los programas contra la pobreza”
- El Financiero (Carlos Ramírez) — “Salinas, Pronasol, PRI, sucesión 1994”
- Dialnet / Redalyc — “Progresa-Oportunidades-Prospera: avatares, alcances y resultados de un programa paradigmático contra la pobreza”
- La Jornada del Campo — “Evaluando Sembrando Vida”
- El Financiero — “¿Deforestar en vez de reforestar? Esto es lo que ocurre con Sembrando Vida”
- CIDE / Revista Sobre México — “Sembrando Vida: una evaluación de impacto sobre la cobertura forestal”
- Pie de Página — “Sembrando Vida ha sido positivo; ahora falta lo forestal”
- El Siglo de Torreón — “¿Cuáles han sido los resultados de Sembrando Vida en el sexenio de AMLO?”
- J-PAL — revisiones de evidencia sobre transferencias condicionadas frente a incondicionales
- Cochrane Library (Pega F. et al., 2022) — “Transferencias incondicionales de efectivo para reducir la pobreza y la vulnerabilidad”
- ScienceDirect — “¿De las transferencias monetarias condicionadas al ingreso ciudadano universal?”