Un análisis de Consilium — primera entrega de una serie de 3
Cuando hablamos de “programas sociales” en México, casi siempre pensamos en el más reciente: la pensión para adultos mayores, las becas Benito Juárez, Sembrando Vida. Pero ninguno de ellos nació de la nada en 2018. Son el capítulo más reciente de una historia que empezó hace casi cuarenta años, que ha cambiado de nombre al menos cinco veces, y que en 2024 dio un giro que ningún programa anterior había dado: dejó de ser una decisión del gobierno en turno para convertirse en un derecho escrito en la Constitución.
En esta serie de 3 partes contamos esa historia, con ejemplos de cómo funcionaba cada programa en la vida real, revisamos qué tan bien funcionaron con datos verificables (incluyendo sus límites), y explicamos —como lo haría cualquier despacho al leer una reforma legal— qué significa en la práctica ese nuevo estatus constitucional.
¿Qué es, exactamente, un “programa social”?
En términos simples: es dinero, apoyo en especie o servicios que el gobierno entrega directamente a personas o familias que lo necesitan, sin que tengan que pagarlo de vuelta. La forma de decidir quién lo recibe, cuánto recibe y bajo qué condiciones ha cambiado mucho a lo largo de los años, y ese cambio es justo lo que cuenta esta historia.
1988: cuando todo empezó — PRONASOL
México llegó a finales de los años ochenta golpeado por la crisis de la deuda de 1982 y el colapso del precio del petróleo. Había más pobreza, más desigualdad, y ningún programa federal pensado para atenderla de forma organizada. En 1988, al inicio del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, nació el primer intento serio: el Programa Nacional de Solidaridad, mejor conocido como PRONASOL o simplemente “Solidaridad”.
¿Cómo funcionaba en la práctica? No entregaba dinero en efectivo a las familias. Financiaba obra pública básica —agua potable, electrificación, caminos, escuelas, centros de salud— casi siempre a través de “comités de solidaridad” formados por vecinos de la propia comunidad, que ponían parte del trabajo o los materiales y el gobierno ponía el resto. Un pueblo sin electricidad, por ejemplo, podía organizarse, solicitar el apoyo y ver llegar el tendido eléctrico en meses, no en años.
En su punto más alto, en 1993, PRONASOL llegó a representar cerca de 0.65% de todo lo que produce el país en un año, y casi 7 de cada 100 pesos del gasto social federal.
1997: cambiar dinero por compromisos — nace PROGRESA
En 1994 y 1995, México vivió otra crisis económica —la famosa devaluación conocida como “el error de diciembre”— que empujó a millones de familias de vuelta a la pobreza. En 1997, ya con Ernesto Zedillo como presidente, PRONASOL fue reemplazado por un programa con una lógica distinta: el Programa de Educación, Salud y Alimentación, o PROGRESA.
¿Cómo funcionaba en la práctica? Aquí sí había efectivo, entregado directamente a las madres de familia, generalmente cada dos meses. Pero no era automático: la familia tenía que cumplir “corresponsabilidades” que el gobierno verificaba. Si tenías hijos en edad escolar, debían estar inscritos y asistir a clases con regularidad. Si había niños pequeños, debían llevarse a revisiones médicas y de nutrición periódicas. Si faltaban a la escuela o a la clínica sin justificación, el apoyo podía reducirse o suspenderse.
Este modelo —conocido como “transferencias monetarias condicionadas”— fue diseñado desde el inicio con evaluaciones de impacto rigurosas, algo nuevo para la política social mexicana en ese momento. Funcionó tan bien en el papel que se volvió una referencia mundial: programas parecidos nacieron después en Brasil (Bolsa Família, 2003) y Chile (Chile Solidario, 2002), inspirados en parte en el diseño mexicano.
Mismo programa, otros nombres — Oportunidades (2002) y Prospera (2014)
En 2000, por primera vez en más de setenta años, el país cambió de partido en la presidencia. Muchos esperaban que el nuevo gobierno de Vicente Fox cancelara el programa heredado. No lo hizo: en 2002 lo renombró Oportunidades y lo amplió a las ciudades (hasta entonces era sobre todo rural), sumando apoyos para terminar la preparatoria.
En 2014, ya con Enrique Peña Nieto, el programa cambió de nombre otra vez a Prospera, y sumó un componente de “inclusión productiva”: además de la beca y el apoyo de salud, ofrecía capacitación laboral y acceso a productos financieros para que las familias pudieran generar sus propios ingresos, no solo recibir el apoyo.
El patrón, visto en retrospectiva, es claro: cada gobierno mantuvo la idea central —dinero a cambio de mandar a los hijos a la escuela y cuidar la salud de la familia— pero le puso su propio nombre y ajustó el diseño a su gusto. Y aquí está el punto importante: nada en la ley obligaba a ningún gobierno a mantener el programa. Podía haberse cancelado por completo en cualquier momento. Esa fragilidad es, precisamente, lo que la reforma de 2024 buscó cambiar, como veremos en la parte 3 de esta serie.
En la siguiente entrega llegamos a 2018, cuando el diseño de la política social mexicana da un giro de 180 grados, revisamos las cifras oficiales, y respondemos programa por programa: ¿realmente funcionaron?
Consilium es una consultoría jurídica especializada en análisis de expedientes y estrategia procesal. Si tienes dudas sobre cómo estos u otros derechos constitucionales aplican a tu caso, contáctanos.
Fuentes consultadas en esta entrega:
- Redalyc — “El Programa de Solidaridad de México, 1988-1994”
- Nueva Sociedad — “Pronasol o la pobreza de los programas contra la pobreza”
- El Financiero (Carlos Ramírez) — “Salinas, Pronasol, PRI, sucesión 1994”
- El Financiero — “Cuando Pronasol, Progresa, Oportunidades, Prospera, (¿Y los pobres?) de México”
- Dialnet / Redalyc — “Progresa-Oportunidades-Prospera: avatares, alcances y resultados de un programa paradigmático contra la pobreza”
- Animal Político — “De Solidaridad a Prospera: los programas sociales no logran cumplir su objetivo en 30 años”