Serie: El FONDEN, la investigación completa (10 de 10)
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Abajo, el capítulo completo con todas sus fuentes.
Investigación de Consilium – Consultoría Jurídica. Información verificada al 9 de octubre de 2026 en los documentos que se citan al final; se actualizará si aparecen documentos oficiales que precisen o corrijan algún dato.
En esta serie presentamos los hechos y sus fuentes. No defendemos ni atacamos a ningún gobierno ni partido. Usted decide.
Los números entre corchetes remiten a la lista de fuentes del final.
La pregunta de este capítulo
¿Cómo financian otros países la atención de sus desastres, y en qué lugar queda México?
La segunda parte de la pregunta no tiene una respuesta única, y conviene decirlo desde el principio. No encontramos ninguna clasificación mundial que ordene a los países por la calidad de su financiamiento de desastres. Lo que existe son dos cosas distintas:
- Índices de riesgo, que miden qué tan expuesto y qué tan vulnerable es un país. No miden si su sistema de financiamiento es bueno.
- Comparaciones descriptivas hechas por organismos internacionales, que explican qué mecanismo usa cada país sin ponerles calificación.
Este capítulo presenta las dos, por separado.
Primero, el riesgo: México es quinto en riesgo y segundo en exposición
El WorldRiskReport 2025, elaborado por la alianza alemana Bündnis Entwicklung Hilft y el Instituto de Derecho Internacional de la Paz y de los Conflictos Armados de la Universidad del Ruhr en Bochum, ordena a los países según su riesgo de desastre [1].
| Lugar | País | Índice de riesgo | Exposición | Vulnerabilidad |
|---|---|---|---|---|
| 1 | Filipinas | 46.56 | 39.99 | 54.20 |
| 2 | India | 40.73 | 35.99 | 46.10 |
| 3 | Indonesia | 39.80 | 39.89 | 39.71 |
| 4 | Colombia | 39.26 | 31.54 | 48.86 |
| 5 | México | 38.96 | 50.08 | 30.31 |
| 14 | Perú | 25.81 | 16.65 | 40.02 |
| 17 | Japón | 24.81 | 43.67 | 14.09 |
| 21 | Estados Unidos | 23.09 | 39.59 | 13.47 |
| 23 | Australia | 21.90 | 31.21 | 15.37 |
| 25 | Canadá | 19.88 | 25.89 | 15.26 |
| 33 | Nueva Zelanda | 15.20 | 17.99 | 12.85 |
| 38 | Chile | 14.27 | 12.86 | 15.84 |
| 47 | Costa Rica | 11.32 | 9.89 | 12.95 |
| 66 | Francia | 7.75 | 2.70 | 22.27 |
Fuente: tabla de resultados del informe [1].
Cómo leer la tabla:
- Exposición es qué tanta población está al alcance de sismos, tsunamis, ciclones, inundaciones, sequías y aumento del nivel del mar.
- Vulnerabilidad es qué tan propensa es una sociedad a sufrir daño: su susceptibilidad y su falta de capacidad para afrontar un desastre y adaptarse.
- El índice combina las dos mediante una media geométrica, según explica el propio informe. En el caso de México, 38.96 es la raíz cuadrada de 50.08 por 30.31.
Lo que la tabla muestra de México: tiene la exposición más alta de todos los países de esta lista, mayor que la de Japón y la de Filipinas. Entre los 193 países del índice, solo China registra una exposición mayor (64.59). Su vulnerabilidad, en cambio, es intermedia: mucho menor que la de Colombia o Filipinas, y más del doble que la de Japón, Estados Unidos o Nueva Zelanda.
Un segundo índice, el INFORM de la Comisión Europea, usa otra metodología y da otro resultado: en su edición de 2026 ubica a México en el lugar 63, con un riesgo de 4.8 en una escala de 0 a 10 [9]. Los dos índices no son comparables entre sí; los citamos para mostrar que el lugar depende de qué se mida.
Lo que la tabla no dice: nada sobre el FONDEN ni sobre el esquema actual. Un país puede tener un buen sistema de financiamiento y aun así aparecer arriba, porque su geografía no cambia.
Segundo, los mecanismos: no hay un solo modelo
En 2019 la OCDE y el Banco Mundial publicaron Fiscal Resilience to Natural Disasters, un estudio que compara cómo nueve países pagan sus desastres [2]. De él y de fuentes oficiales posteriores sale el cuadro siguiente.
| País | Mecanismo principal | Quién pone el dinero y cuándo | Fuente |
|---|---|---|---|
| Australia | Reembolso federal a los estados | La federación reembolsa entre 50 % y 75 % del gasto elegible de los estados y territorios, según umbrales. En 2018 el esquema cambió de nombre (ver más abajo) | [2] [3] |
| Canadá | Reembolso federal a las provincias | La federación reembolsa hasta 90 %, una vez rebasado un umbral mínimo de gasto local | [2] |
| Colombia | Fondo nacional | Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, que cubre desde conocimiento del riesgo hasta recuperación, más un Fondo de Adaptación creado para reconstruir tras las lluvias de 2010-2011 y ampliado después a prevención. El fondo nacional no acumula: es en esencia un mecanismo de desembolso con una asignación anual pequeña | [2] |
| Costa Rica | Fondo nacional | Fondo Nacional de Emergencias, para recuperación | [2] |
| Francia | Seguro con garantía del Estado | El régimen “CatNat”, creado en 1982, es una asociación público-privada que asegura riesgos que de otro modo no serían asegurables; lo respalda una garantía estatal. Además hay fondos para emergencias, territorios de ultramar y calamidades agrícolas | [2] |
| Japón | Reservas en el presupuesto | Una reserva anual para recuperación de desastres y una reserva de contingencia no etiquetada en el presupuesto general | [2] |
| Nueva Zelanda | Seguro público para viviendas | Los propietarios pagan una cuota dentro de su seguro privado; con eso se forma un fondo que paga los daños. Si el fondo y el reaseguro no alcanzan, el gobierno aporta el faltante, hoy como préstamo | [2] [4] |
| Perú | Fondo nacional | FONDES, que financia tanto prevención como respuesta | [2] |
| México (hasta 2020) | Fondo de reserva con fideicomiso | FONDEN, con una asignación mínima ligada al gasto programable, más seguros y bonos catastróficos | [2] |
| Estados Unidos | Cuenta federal que el Congreso rellena | El Fondo de Ayuda para Desastres de la agencia federal de emergencias recibe una asignación anual, pero “la mayor parte” de su dinero ha llegado por asignaciones suplementarias | [5] |
| Chile | Transferencia de riesgo al mercado | En marzo de 2023 el Banco Mundial colocó para Chile 630 millones de dólares de cobertura contra sismos: 350 en bonos catastróficos y 280 en permutas, a tres años y con detonador paramétrico | [6] |
| Turquía | Seguro obligatorio de sismo | Fondo de seguro catastrófico establecido en 2000; el seguro de sismo es obligatorio para las viviendas | [7] |
De este cuadro salen cuatro familias de solución:
- Tener un fondo dedicado antes del desastre (Costa Rica, Perú, México hasta 2020; Colombia también tiene uno, pero no acumula reservas).
- Reservar dinero cada año en el presupuesto, sin acumularlo (Japón).
- Reembolsar después a los gobiernos locales lo que ya gastaron (Australia, Canadá) o pedir más dinero al Congreso cuando la cuenta se agota (Estados Unidos).
- Pasar el riesgo a otros: a los propietarios mediante seguros obligatorios o públicos (Nueva Zelanda, Francia, Turquía) o a inversionistas mediante bonos (Chile, y también México).
Ningún país usa una sola. El estudio de la OCDE y el Banco Mundial lo plantea así: un fondo de reserva permite responder de inmediato “sin tener que recortar otros programas de gasto ni buscar autorización legislativa adicional”, pero para gobiernos expuestos a desastres muy dañinos y poco probables pueden ser más eficientes las líneas de crédito contingente que los fondos de reserva [2].
Lo que el estudio de 2019 decía de México
El estudio menciona a México como ejemplo en tres puntos [2]:
- Como modelo de fondo de reserva. Cita al FONDEN, “cuya asignación obligatoria no es menor a 0.4 % del presupuesto anual”, como “ejemplo de un fondo de reserva dedicado a desastres”.
- Por desalentar la falta de aseguramiento. El FONDEN reducía la ayuda cuando el mismo bien público se dañaba más de una vez sin haber sido asegurado.
- Por apoyar a hogares de bajos ingresos. Pagaba hasta unos 6,500 dólares por vivienda destruida y hasta 1,600 por daño parcial.
Y señala una debilidad, la misma que documentamos en el capítulo 6: la prevención recibía muy poco. En 2017 el fondo de prevención (FOPREDEN) tuvo unos 10 millones de dólares, por lo que el gasto preventivo era “solo una pequeña parte” del financiamiento federal para desastres. El mismo estudio aclara que había otros programas de prevención fuera de esos fondos, como las obras hidráulicas de la CONAGUA.
Dos advertencias sobre esta fuente:
- Describe un sistema que ya no existe así. Se publicó en 2019, un año antes de la extinción del fideicomiso (capítulo 8).
- No es una evaluación independiente de México. La parte mexicana se apoya en el informe de 2012 que el Banco Mundial escribió junto con funcionarios del propio FONDEN (capítulo 5).
Los bonos catastróficos: lo que México comparte con sus vecinos
México fue el primer país en emitir un bono catastrófico soberano, en 2006 (capítulo 4). Desde entonces otros países de la región siguieron el camino, a veces junto con México:
- 2018, Alianza del Pacífico. El Banco Mundial colocó bonos contra sismo por 1,360 millones de dólares para cuatro países: Chile 500, Colombia 400, México 260 y Perú 200 [8].
- 2023, Chile. 630 millones de dólares, la mayor operación de este tipo del Banco Mundial para un solo país hasta ese momento [6].
- 2020 y 2024, México. 485 y 595 millones de dólares, ya sin fideicomiso (capítulos 4 y 9).
Este instrumento sobrevivió a la extinción del FONDEN. Es el punto en que el esquema mexicano actual sigue más cerca de las prácticas que los organismos internacionales recomiendan.
Qué les pasó a otros sistemas cuando llegó un desastre grande
Tres casos muestran que ningún modelo es inmune:
- Nueva Zelanda. En 2010 su fondo había acumulado más de 6,000 millones de dólares neozelandeses. Tras los sismos de Canterbury y Kaikōura, “todo el fondo se utilizó” para pagar reclamaciones. El organismo cambió de nombre y de ley el 1 de julio de 2024, y hoy reconstruye su reserva [4].
- Estados Unidos. Su cuenta federal depende de que el Congreso apruebe dinero adicional. En el año fiscal 2024 la agencia de emergencias proyectó un faltante de casi 7,400 millones de dólares y tuvo que frenar proyectos de recuperación de largo plazo para conservar recursos [5].
- Australia. El 1 de noviembre de 2018 sustituyó su esquema de reembolso por uno nuevo, con otro nombre y otras reglas [3].
Los tres reformaron o tensaron su sistema. Ninguno eliminó el mecanismo.
Entonces, ¿en qué lugar queda México?
Con lo que pudimos documentar, la respuesta tiene tres partes:
- En riesgo, México está en el quinto lugar mundial según el índice alemán de 2025 [1], y en el lugar 63 según el índice europeo de 2026 [9]. Eso no cambió con la extinción del FONDEN ni depende de ella.
- Hasta 2020, los organismos internacionales lo citaban como ejemplo de fondo de reserva y de transferencia de riesgo, y al mismo tiempo le señalaban que gastaba muy poco en prevención [2].
- Desde 2021 no localizamos ninguna evaluación internacional comparable del esquema actual. No sabemos cómo lo calificarían hoy la OCDE o el Banco Mundial, porque no encontramos que lo hayan hecho.
Lo que sí puede decirse, comparando el esquema actual (capítulo 9) con el cuadro de este capítulo:
- México pasó de la primera familia a la segunda. Dejó de acumular en un fondo y ahora reserva dinero cada año en el presupuesto, como Japón. Esta clasificación es nuestra, no de un organismo.
- Conservó la cuarta. Sigue contratando seguros y bonos catastróficos.
- La diferencia con Japón, Australia o Canadá no está en el modelo, sino en las reglas. En Australia y Canadá las fórmulas de reparto están escritas (hasta 75 % y hasta 90 %). En México, las disposiciones que Hacienda publicó en noviembre de 2021 no fijan ninguna fórmula: el apoyo puede ser “total o parcial” y depende de la disponibilidad y de la autorización de Hacienda (capítulo 9).
Cierre de la serie
En diez capítulos recorrimos de dónde vino el FONDEN, cómo funcionaba, cuánto costó, qué logró, en qué falló, qué se probó y qué solo se dijo de sus irregularidades, cómo se extinguió y qué existe hoy.
No ofrecemos una conclusión. Ofrecemos los documentos. Cada dato de la serie lleva su fuente para que usted pueda comprobarlo, y cada capítulo dice lo que no pudimos verificar. Si encuentra un error o un documento que cambie algo de lo escrito, escríbanos: lo corregiremos y diremos que lo corregimos.
Lo que no afirmamos
- No afirmamos que México esté “en el lugar 5” de preparación o de financiamiento. El lugar 5 es de riesgo.
- No afirmamos que un modelo sea mejor que otro. Cada uno responde a la geografía, al tamaño y al sistema político de su país.
- No afirmamos que el esquema mexicano actual sea equivalente al japonés. Decimos que pertenece a la misma familia; no comparamos montos, reglas ni resultados.
- No afirmamos que la extinción del fideicomiso haya mejorado o empeorado la posición internacional de México. No hay evaluación posterior que lo mida.
- No usamos una cifra del propio estudio de 2019 según la cual el FONDEN gastó en promedio “alrededor de 19 millones de dólares al año” entre 2005 y 2010. No coincide con los montos oficiales que documentamos en el capítulo 4 y parece un error de unidades.
Fuentes
- Bündnis Entwicklung Hilft e Instituto de Derecho Internacional de la Paz y de los Conflictos Armados (Universidad del Ruhr en Bochum), WorldRiskReport 2025, tabla de resultados del índice. Documento.
- OCDE y Banco Mundial, Fiscal Resilience to Natural Disasters: Lessons from Country Experiences, 2019. Cuadro de tipos de fondos (capítulo 2), sección sobre mecanismos presupuestarios (capítulo 3) y estudio de caso de México.
- Autoridad de Reconstrucción de Queensland (gobierno estatal de Australia), página sobre los Disaster Recovery Funding Arrangements. Página.
- Comisión de Riesgos Naturales de Nueva Zelanda (Natural Hazards Commission Toka Tū Ake), página “Natural Hazard Fund” y comunicado sobre el cambio de nombre. Página.
- Servicio de Investigación del Congreso de Estados Unidos, The Disaster Relief Fund: Overview and Issues (R45484), versión del 22 de enero de 2024, y Disaster Relief Fund State of Play: In Brief (R47676). Informe.
- Banco Mundial, comunicado del 17 de marzo de 2023, “World Bank Executes its Largest Single Country Catastrophe Bond and Swap Transaction to Provide Chile $630 Million in Financial Protection Against Earthquakes”. Comunicado.
- Fondo de Seguro Catastrófico de Turquía (DASK), página institucional. Página.
- Banco Mundial, comunicados del 7 y del 8 de febrero de 2018 sobre el bono multinacional contra sismo de la Alianza del Pacífico. Al 9 de octubre de 2026 ya no están disponibles en el sitio del Banco; las cifras se reproducen en Reinsurance News, 7 de febrero de 2018, y el estudio [2] confirma los 260 millones de México.
- Comisión Europea, Centro Común de Investigación, INFORM Risk Index 2026. https://drmkc.jrc.ec.europa.eu/inform-index