Serie: El FONDEN, la investigación completa (9 de 10)
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Abajo, el capítulo completo con todas sus fuentes.
Investigación de Consilium – Consultoría Jurídica. Información verificada al 9 de octubre de 2026 en los documentos que se citan al final; se actualizará si aparecen documentos oficiales que precisen o corrijan algún dato.
En esta serie presentamos los hechos y sus fuentes. No defendemos ni atacamos a ningún gobierno ni partido. Usted decide.
Los números entre corchetes remiten a la lista de fuentes del final.
La pregunta de este capítulo
Extinguido el fideicomiso, ¿con qué se atiende hoy un desastre? ¿Funciona igual, mejor o peor? Este capítulo describe lo que hay, lo compara con lo que había y revisa cómo operó en el huracán Otis.
Adelantamos una limitación: del mecanismo actual hay mucha menos información pública que del anterior. Eso mismo es un dato.
Las piezas actuales
Donde antes había un fideicomiso con reglas propias, hoy hay cinco piezas separadas:
| Pieza | Qué es | Quién la maneja | Fuente |
|---|---|---|---|
| Programa “Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)” | Partida anual del Ramo 23. Conserva el nombre | Hacienda | [1] |
| Lineamientos para atender daños por fenómenos naturales | Reglas para la declaratoria de desastre y la evaluación de daños, desde agosto de 2021 | Seguridad y Protección Ciudadana | [2] |
| Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales | Insumos de auxilio durante la emergencia: despensas, medicamentos, láminas | Protección Civil | [3; 4] |
| Seguro y bono catastrófico | Seguro por 5,000 millones de pesos y bono por 595 millones de dólares hasta 2028 | Hacienda | [5; 6] |
| Apoyos directos a familias | Dinero y enseres entregados tras un censo casa por casa | Secretaría de Bienestar | [7; 8] |
Cuánto dinero se aprueba
Tomamos la cifra de cada decreto de Presupuesto de Egresos, en millones de pesos corrientes [1]:
| Año | FONDEN | Prevención (FOPREDEN) |
|---|---|---|
| 2021 | 8,727.3 | 200.0 |
| 2022 | 9,054.9 | 207.5 |
| 2023 | 17,156.8 | 217.8 |
| 2024 | 17,984.8 | 228.3 |
| 2025 | 18,677.2 | 237.1 |
| 2026 | 19,430.1 | 246.7 |
Lo aprobado desde 2023 es más alto, en pesos corrientes, que en casi todos los años anteriores a la extinción (capítulo 4). Pero hay dos diferencias de fondo:
- Lo aprobado ya no se guarda. Antes, lo no gastado pasaba al fideicomiso y quedaba disponible. Ahora es una partida anual: lo que no se usa en el año no se acumula para el siguiente.
- Lo aprobado puede recortarse durante el año. En 2023, según el centro de análisis Fundar, Hacienda modificó la partida a la baja, de 17,156 a 13,224 millones de pesos, y al cierre del tercer trimestre se habían usado 5,741 millones [9]. Otis llegó en octubre.
La prevención sigue igual de relegada: menos de 250 millones de pesos al año.
Qué reglas quedaron
Los Lineamientos de agosto de 2021 conservan buena parte del procedimiento anterior [2]:
- El estado tiene 3 días hábiles para pedir que se confirme el fenómeno, y la instancia técnica (CONAGUA, CENAPRED o CONAFOR), 3 días para responder.
- Se instala un comité de evaluación de daños, con el órgano fiscalizador del estado.
- La evaluación debe llevar fotografías con ubicación por satélite.
- La declaratoria se publica en el Diario Oficial dentro de los 5 días hábiles siguientes a la instalación del comité.
- Siguen existiendo los apoyos parciales inmediatos.
- Los fenómenos causados por la actividad humana quedan fuera.
Y hay cambios [2]:
- Un solo apoyo por bien. La infraestructura reconstruida “no podrá volver a ser apoyada” si el daño viene del mismo tipo de fenómeno (artículo 28); antes había una escala de 100, 50 y 0 % (capítulo 3). Además, si el estado no pide la declaratoria, una dependencia federal solo puede pedirla por su cuenta cuando su infraestructura dañada está asegurada (artículo 6).
- Vivienda. El apoyo es para familias en pobreza multidimensional según el CONEVAL, con topes por tipo de daño: hasta 2.5 veces la UMA mensual por daño menor, 11.5 por daño parcial, 25.5 por daño estructural y 45 por daño total o reubicación.
- El dinero está en otro documento, y ya no tiene fórmula. Los Lineamientos regulan la declaratoria y la evaluación de daños. El acceso a los recursos lo regulan unas Disposiciones Específicas que Hacienda publicó en el Diario Oficial el 23 de noviembre de 2021 [13]. Esas disposiciones no fijan porcentajes de reparto entre Federación y estados ni topes: dicen que la reconstrucción se podrá financiar “de manera total o parcial”, siempre sujeta “a la disponibilidad presupuestaria del programa” y con autorización caso por caso de Hacienda. El dinero se entrega a las dependencias federales, no a los estados.
Para la emergencia inmediata hay un programa aparte, a cargo de Protección Civil. La declaratoria de emergencia dura 7 días naturales, prorrogables, y da acceso a un catálogo de insumos [3]. En 2021 ese programa pagó 1,518.9 millones de pesos, de los cuales 1,232.5 millones correspondían a pedidos de 2020, hechos todavía con las reglas del fondo anterior, y solo 119.7 millones a pedidos hechos con los lineamientos nuevos. El programa no tenía presupuesto propio aprobado: se le dotó con ampliaciones desde abril de 2021. La ASF concluyó que, en términos generales, se cumplió la normativa, con 8 recomendaciones y 2 promociones de responsabilidad administrativa. Una es por hechos de 2020 en Chiapas bajo las reglas anteriores (una declaratoria prorrogada sin solicitud del estado y 3,410 láminas sobrantes sin destino). La otra es ya del programa nuevo: los medicamentos que Veracruz pidió tras el huracán Grace no se compraron y, según la ASF, “se dejó de atender a la población afectada”. También en Veracruz, 53 de 67 beneficiarios encuestados no aparecían en los censos de entrega del estado [4].
Antes y después, lado a lado
| Hasta 2020 | Desde 2021 | |
|---|---|---|
| Dónde está el dinero | Partida anual más fideicomiso que acumulaba | Solo partida anual |
| Mínimo legal | 0.4 % del gasto programable, contando reservas | No hay |
| Reglas de acceso al dinero | Publicadas: porcentajes, plazos, topes | Publicadas en noviembre de 2021: plazos sí; porcentajes y topes no. Autorización caso por caso de Hacienda, sujeta a disponibilidad |
| Declaratoria con criterios técnicos | Sí | Sí |
| Pago de las obras | El fideicomiso pagaba al contratista | Cada dependencia federal contrata y paga, con dinero del programa que Hacienda le traspasa; lo que no alcance a pagar en plazo lo cubre con su propio presupuesto |
| Apoyo a familias | Vivienda de población en pobreza, vía reglas del fondo | Transferencias directas tras censo de Bienestar, más vivienda |
| Informe público del uso | Anexo trimestral de Hacienda, estado por estado | No encontramos un informe equivalente |
| Seguro y bono catastrófico | Sí | Sí |
Sobre la última fila de información: en los informes trimestrales de Hacienda de 2021 y 2022 ya no localizamos el anexo del FONDEN que existió de 2013 a 2020 (capítulo 4). Fundar señaló en 2023 que Hacienda “publica la mínima información sobre el uso de estos recursos” [9].
La prueba: el huracán Otis
El daño. Otis tocó tierra cerca de Acapulco en la madrugada del 25 de octubre de 2023, según el Centro Nacional de Huracanes de Estados Unidos; los daños se registran del 24 al 25. El CENAPRED calculó los daños y pérdidas de 2023 en 88,910 millones de pesos; su tabla de eventos atribuye a Otis 84,207 millones. Guerrero concentró 97.29 % de los daños por fenómenos de origen natural. Según el propio Centro, la cifra superó la de los sismos de 2017 [10].
Con qué se contaba. Ese mismo día, Hacienda informó [5]:
- En lo que iba de 2023 el programa había transferido 10.8 millones de pesos para emergencias, 133.2 millones para acciones inmediatas, 5,000 millones para reconstrucción y 1,200 millones para renovar el seguro.
- Había un seguro catastrófico por 5,000 millones de pesos y un bono por 485 millones de dólares.
- Los 25,000 millones que quedaban en el fideicomiso ya se habían transferido a la Tesorería.
La respuesta. El 1 de noviembre de 2023 el gobierno presentó un plan de 17 acciones por 61,313 millones de pesos, que el presidente llamó “una aproximación” ampliable. Entre ellas [7]:
- canasta básica semanal durante tres meses para unas 250,000 familias;
- 8,000 pesos por hogar para limpieza, y de 35,000 a 60,000 pesos por vivienda dañada, según censo;
- un paquete de enseres por familia: cama, estufa, refrigerador, ventilador y vajilla;
- 10,000 millones de pesos del presupuesto de ese año para agua, drenaje, calles, hospitales, escuelas y aeropuertos;
- adelanto de dos meses de los programas sociales, y exención de luz e impuestos por unos meses.
Hubo declaratorias de emergencia y de desastre para Guerrero [10]. El plan, sin embargo, se anunció como una decisión del Ejecutivo una semana después del huracán, antes de que pudiera completarse una evaluación de daños por comités. Fundar anticipó entonces que solo una mínima parte podría pagarse con la partida del FONDEN y que el resto saldría del presupuesto de las propias dependencias [9]. No tenemos el dato de cómo se financió finalmente.
Lo que pagó el bono. El bono catastrófico pagó 60 millones de dólares [6].
La proporción. Con las cifras anteriores: los daños y pérdidas de todo 2023 fueron de 88,910 millones de pesos, de los que el CENAPRED atribuye 84,207 millones a Otis; la partida aprobada para todo el país ese año era de 17,156.8 millones; el seguro cubría 5,000 millones y el bono pagó cerca de 1,000 millones de pesos. El plan federal anunciado equivalía a 73 % del daño atribuido a Otis (69 % del de todo el año), aunque no todo era gasto en reconstrucción ni todo era dinero nuevo. Los cálculos son nuestros.
Lo que dicen las auditorías. Leímos dos:
- Sobre la Cuenta Pública 2023, la ASF revisó la compra de enseres por la Secretaría de la Defensa Nacional para Otis. Concluyó que “en términos generales” cumplió y que entregó los paquetes: 839 beneficiarios encuestados los recibieron nuevos y funcionando. Observó que más de 500,000 artículos, de ellos 482,568 comprados en 12 adjudicaciones directas, no se incluyeron en el programa anual de adquisiciones; que esos 12 contratos no estaban en CompraNet; y que un proveedor presentó un certificado de norma oficial que la empresa certificadora dijo no haber emitido [15].
- Sobre la Cuenta Pública 2024, en el programa de Bienestar para emergencias (8,272 millones de pesos ejercidos), la ASF concluyó que “en términos generales” se cumplió. Observó 14.0 millones: 11.3 millones de apoyos de Otis no entregados que no se habían devuelto a la Tesorería y que se reintegraron durante la revisión, y 2.7 millones que presume como probable daño porque, de una muestra de 717 expedientes, no se le entregaron 214 (213 de Otis y uno del huracán John). Halló además que 497 millones no entregados se devolvieron fuera de plazo, en marzo de 2025, y siete beneficiarios de Otis con pagos repetidos [14]. La prensa había publicado 14.2 millones; la auditoría dice 14.0 [11].
Lo que dice el gobierno. En 2025 informó que con Otis se atendió a 301,076 personas, con John (2024) a 143,484 y con Erick a 59,512, entregando el apoyo “directamente a la población” [12].
Las inundaciones de octubre de 2025
Las lluvias de principios de octubre de 2025 afectaron sobre todo a Veracruz, Puebla e Hidalgo. Lo que pudimos verificar es el esquema de apoyo que describió la presidenta en Poza Rica el 23 de octubre [8]:
- un primer apoyo de 20,000 pesos por familia afectada, con vales para dos despensas y para enseres, entregado a partir de un censo casa por casa;
- un segundo apoyo de 25,000 a 70,000 pesos según la pérdida;
- revisión de las casas más dañadas y posible reubicación;
- desazolve del río y un muro de contención.
Dos semanas después de las lluvias ya se estaba entregando el primer apoyo. No tenemos todavía una cifra oficial consolidada de muertes, viviendas censadas ni gasto total.
Menos declaratorias
En 2023 se emitieron 14 declaratorias en todo el país, 86 % menos que en 2022, según el CENAPRED [10]. Con el esquema anterior hubo años de más de 150 (capítulo 7).
Esto admite dos lecturas. El gobierno sostiene que antes se declaraban desastres para hacer negocio (capítulo 7). Sus críticos, que hoy se atiende sin declaratoria y por tanto sin el procedimiento que obligaba a documentar daños y obras. La cifra por sí sola no dice cuál es la correcta, y además hace imposible comparar los dos periodos contando declaratorias.
Igual, mejor o peor
Con lo que hay documentado, esto es lo que se puede decir:
A favor del esquema actual
- El apoyo a las familias llega en semanas y directo, sin esperar la cadena de comités (Otis y 2025).
- Alcanza a hogares que el esquema anterior no cubría, porque no se limita a infraestructura pública y vivienda en pobreza.
- No depende de que el estado ponga su mitad.
- Conserva el seguro, el bono y los criterios técnicos de la declaratoria.
En contra del esquema actual
- No hay reserva: cada desastre grande compite con el resto del presupuesto del año.
- No hay piso legal.
- Las reglas de acceso al dinero son públicas, pero ya no contienen fórmulas de reparto: dejan el monto a la autorización de Hacienda.
- Hay menos información para vigilar: no encontramos un informe periódico equivalente al de antes.
- La reconstrucción de infraestructura pública (carreteras, escuelas, hospitales, obras hidráulicas), que era casi todo el gasto del FONDEN, queda a cargo de cada dependencia federal, con recursos del programa que Hacienda autoriza caso por caso. No sabemos cuánto se ha reconstruido.
Lo que nadie ha medido todavía. Los estudios que encontraron efectos positivos del FONDEN (capítulo 5) no tienen equivalente para el esquema nuevo. No hay aún una evaluación independiente que compare recuperación económica o mortalidad antes y después de 2021.
Próximo capítulo: México frente al mundo: cómo financian los desastres otros países y en qué lugar queda México.
Lo que no afirmamos en este capítulo
- Cuánto se gastó realmente en Otis y de qué partidas. Tenemos el plan anunciado, no el gasto ejercido.
- Cuánta infraestructura pública se ha reconstruido desde 2021.
- Que el esquema actual sea más o menos corrupto que el anterior. No hay base para decirlo en ninguna dirección: las auditorías del nuevo esquema que conocemos son pocas.
- Cifras definitivas de las inundaciones de 2025.
Fuentes
- Decretos de Presupuesto de Egresos de la Federación 2021 a 2026, anexo del Ramo 23. Textos en el sitio de la Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/pef_2021/PEF_2021_abro.pdf , y los correspondientes a 2022, 2023, 2024 y 2025 con la misma ruta; 2026: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2026.pdf
- Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores, DOF, 13 de agosto de 2021. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5626531&fecha=13/08/2021
- Acuerdo que establece los lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, DOF, 16 de agosto de 2021. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5626632&fecha=16/08/2021
- Auditoría Superior de la Federación, auditoría 2021-0-07100-19-0344-2022, “Erogaciones para la atención de emergencias por amenazas naturales”, Cuenta Pública 2021. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2021b/Documentos/Auditorias/2021_0344_a.pdf
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Nota informativa. Programa de Fondo de Desastres Naturales”, 25 de octubre de 2023. https://www.gob.mx/shcp/prensa/nota-informativa-349793
- Banco Mundial, Tesorería, estudio de caso del bono catastrófico de 2024 (27 de febrero de 2025). https://thedocs.worldbank.org/en/doc/8f7222d60ec54d0b6571131b754319c1-0340012025/original/Case-Study-Mexico-2024-Cat-Bond.pdf
- Presidencia de la República, “Gobierno de México invertirá 61 mil 313 millones de pesos en reconstrucción de Acapulco y Coyuca de Benítez; presidente presenta Plan general de apoyo”, 1 de noviembre de 2023. https://lopezobrador.org.mx/2023/11/01/gobierno-de-mexico-invertira-61-mil-313-millones-de-pesos-en-reconstruccion-de-acapulco-y-coyuca-de-benitez-presidente-presenta-plan-general-de-apoyo/
- Iván Sánchez y Yadira Llaven, “Sheinbaum supervisa en Veracruz y Puebla avance de apoyos y limpieza”, La Jornada, 24 de octubre de 2025, p. 33. https://www.jornada.com.mx/2025/10/24/estados/033n1est
- Iván Benumea, “Otis, Fonden y los retos ante el desastre”, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, noviembre de 2023. https://fundar.org.mx/otis-fonden-y-los-retos-ante-el-desastre/
- CENAPRED, Impacto socioeconómico de los principales desastres ocurridos en México. Resumen ejecutivo 2023, septiembre de 2024. https://www.cenapred.gob.mx/es/Publicaciones/archivos/504-RESUMENEJECUTIVOIMPACTO2023.PDF
- Juan Ortiz, “Detectan irregularidades en apoyos a damnificados del huracán Otis”, Emeequis, 6 de noviembre de 2025. https://emeequis.com/investigaciones/detectan-irregularidades-en-apoyos-a-damnificados-del-huracan-otis/
- Presidencia de la República, comunicado del 24 de octubre de 2025. https://www.gob.mx/presidencia/prensa/gobierno-de-mexico-fonden-era-ineficiente-costoso-burocratico-opaco-corrupto-y-no-garantizaba-apoyo-ante-desastres-naturales
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Disposiciones Específicas que establecen los mecanismos presupuestarios para ejecutar programas y proyectos para atender los daños ocasionados por fenómenos naturales, DOF, 23 de noviembre de 2021. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5636005&fecha=23/11/2021
- Auditoría Superior de la Federación, auditoría 2024-0-20100-19-0289-2025, Cuenta Pública 2024. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2024b/Documentos/Auditorias/2024_0289_a.pdf
- Auditoría Superior de la Federación, auditoría 2023-0-07100-19-0362-2024, “Adquisición de Enseres para la Atención de la Población Afectada por Fenómenos Naturales”, Secretaría de la Defensa Nacional, Cuenta Pública 2023.