Serie: El FONDEN, la investigación completa (1 de 10)
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Abajo, el capítulo completo con todas sus fuentes.
Investigación de Consilium – Consultoría Jurídica. Información verificada al 9 de octubre de 2026 en los documentos que se citan al final; se actualizará si aparecen documentos oficiales que precisen o corrijan algún dato.
En esta serie presentamos los hechos y sus fuentes. No defendemos ni atacamos a ningún gobierno ni partido. Usted decide.
Los números entre corchetes remiten a la lista de fuentes del final.
La pregunta de este capítulo
Para entender qué fue el Fondo de Desastres Naturales, primero hay que saber qué existía antes. Hasta 1996, México no tenía un fondo apartado para desastres. El caso que mejor lo muestra es el sismo de 1985.
19 de septiembre de 1985
El Banco Mundial describió así los daños en la Ciudad de México, seis meses después del sismo [1, párrafo 30]:
- cerca de 115,000 viviendas destruidas o muy dañadas;
- 60 % de los edificios del gobierno federal perdidos (970,000 metros cuadrados), lo que dejó a 120 dependencias sin todo o parte de sus oficinas;
- hospitales que sumaban más de 5,000 camas destruidos o dañados, entre ellos los cuatro más importantes de la ciudad.
El estudio oficial del Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) da una cuenta distinta de la vivienda: unas 36,000 destruidas y más de 65,000 con daños de consideración [3, p. 47].
Sobre el número de muertos no hay una sola cifra:
| Fuente | Muertes |
|---|---|
| Comisión Metropolitana de Emergencia (cifra oficial de la época), citada en [5] | 4,541 |
| CENAPRED: “estimaciones oficiales, aparentemente conservadoras” [3, p. 47] | cerca de 6,000 en la zona conurbada del Distrito Federal |
| Banco Mundial, 1986 [1, párrafo 28] | unas 8,000 |
| Estimación de la Cruz Roja, citada en [5] | 10,000 |
El propio CENAPRED advierte que no se ha podido establecer con precisión el número de víctimas [3, p. 47].
Cuánto costó
El Banco Mundial estimó en 1986 que la reconstrucción y rehabilitación costaría unos 4,000 millones de dólares [1, párrafo 31]. El CENAPRED, con cálculos de la CEPAL, fija las pérdidas totales en 4,103.5 millones de dólares: 3,588.5 millones de daños directos y 515 millones de indirectos [3, tabla 28].
Para dimensionarlo, el CENAPRED señala que esa pérdida equivalió a 2.7 % del producto interno bruto de ese año y a 11 % del gasto total del gobierno federal [3, p. 49].
El peor momento posible
El sismo llegó en plena crisis de la deuda. Según el Banco Mundial, la deuda externa de México, pública y privada, era de 92,800 millones de dólares al cierre de 1985, y el Banco preveía que el pago de esa deuda seguiría absorbiendo algo más de la mitad de los ingresos por exportaciones durante el resto de la década [1, párrafo 14]. El gobierno aplicaba además una política de austeridad en el gasto [3, p. 49].
El 1 de octubre de 1985, doce días después del sismo, Hacienda anunció un acuerdo con la banca internacional para diferir el pago de 950 millones de dólares de capital. Aun así, según el historiador Iván Ramírez de Garay, México debía pagar ese año 12,000 millones de dólares solo de intereses, casi la mitad de sus ingresos por exportaciones [5].
De dónde salió el dinero
El Banco Mundial registró en marzo de 1986 los recursos externos ya disponibles o por llegar [1, párrafos 1, 42 y 45]:
| Fuente | Millones de dólares | Qué era |
|---|---|---|
| Banco Mundial, préstamo nuevo (2665-ME) | 400 | Crédito a BANOBRAS con garantía del gobierno federal, a 15 años con 3 de gracia |
| Banco Mundial, cinco préstamos anteriores modificados | unos 173 | Dinero ya contratado para otros proyectos, cambiado de destino |
| Banco Interamericano de Desarrollo | 300 | 100 para rehabilitación y 200 para reconstruir escuelas, hospitales y telecomunicaciones |
| Fondo Monetario Internacional | 300 | Adelanto del programa que se esperaba firmar en 1986 |
| Gobiernos extranjeros y organismos privados de ayuda | 100 | Asistencia |
| Seguros | 450 | Pago de pólizas |
El mismo documento calcula que la ayuda financiera externa cubriría 40 % del costo total del programa de reconstrucción [1, párrafo 67]. El resto correspondía al país.
Para recibir donativos se abrió un Fondo de Reconstrucción en Nacional Financiera [1, párrafo 34]. Ese fondo recibía ayuda después del desastre; no era dinero apartado de antemano.
Dos fechas dan la medida del tiempo: el préstamo del Banco Mundial se aprobó el 25 de marzo de 1986, seis meses después del sismo, y su último desembolso fue el 10 de abril de 1991 [2, ficha de datos básicos].
Qué resultó de ese préstamo
El Banco Mundial auditó el proyecto en 1993. La evaluación fue favorable: lo calificó de satisfactorio, registró unas 78,000 familias realojadas y concluyó que se superaron las metas de obra, con un costo mayor al previsto: 15 % según el resumen de la auditoría y cerca de 9 % según su cuerpo y su tabla de financiamiento, de 571.4 a 622.5 millones de dólares [2, resumen de evaluación, párrafos 6 y 11; párrafos 30 y 31 y tabla 2].
La misma auditoría señala lo que no se cumplió: la recuperación de costos y los estudios de prevención y mitigación, que se abandonaron. Un segundo proyecto, dedicado solo a prevención, se evaluó pero nunca se negoció [2, párrafos 6, 12 y 36].
También consigna lo que sí cambió en prevención: se revisaron los reglamentos de construcción del país, y más de 70,000 viviendas pasaron de vecindades en renta a departamentos en propiedad, con seguro contra sismo incluido en la hipoteca [2, párrafos 35 y 36].
Las instituciones que nacieron del sismo
| Fecha en el Diario Oficial | Qué se creó | Fuente |
|---|---|---|
| 4 de octubre de 1985 | Comisión Nacional de Reconstrucción, como órgano de consulta y participación | [6] |
| 6 de mayo de 1986 | Bases del Sistema Nacional de Protección Civil | [7] |
| 20 de septiembre de 1988 | Centro Nacional de Prevención de Desastres, como órgano desconcentrado de Gobernación | [8] |
El decreto de 1986 dice de dónde saldría el dinero: Hacienda y la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto “proyectarán los recursos financieros y presupuestales necesarios”, dentro de la programación anual del gasto [7, artículo séptimo]. Y aclara que los recursos para prevención y auxilio ya estaban repartidos entre las dependencias según sus atribuciones [7].
Es decir: se creó un sistema para coordinar la emergencia. No se creó un fondo para pagarla, aunque las propias Bases dejaron como tarea “revisar la posibilidad de crear un fondo financiero y un sistema de seguro en caso de desastre” [7, Bases, apartados 5.3.5 y 6.3]. Pasaron diez años antes de que existiera el primero.
Diez años sin fondo
El CENAPRED documentó los desastres de esos años. Sus cifras son, según advierte el propio estudio, aproximaciones hechas con información dispersa [3, tabla 2]:
| Año | Fenómenos principales | Muertes | Daños (millones de dólares) |
|---|---|---|---|
| 1988 | Huracán Gilbert, explosión de un oleoducto, incendios forestales y otros | 692 | 1,417.9 |
| 1990 | Huracán Diana y otros | 391 | 94.5 |
| 1992 | Explosiones de Guadalajara y otros | 276 | 192.5 |
| 1993 | Huracán Gert y otros | 68 | 125.6 |
| 1995 | Huracanes, sismo, explosión y otros | 364 | 689.6 |
En todo el periodo de 1980 a 1999 el estudio suma 10,114 muertes y 10,309.8 millones de dólares en daños [3, tabla 2].
¿Cómo se pagaba? La revisión que el Banco Mundial hizo en 2012 junto con funcionarios mexicanos lo explica: aun con el Sistema Nacional de Protección Civil, las dependencias tenían que reasignar gasto de inversión ya planeado para financiar la reconstrucción. Eso retrasaba y recortaba los programas de inversión, y también frenaba la llegada del dinero a la zona dañada [4, p. 4].
1996: aparece el FONDEN
Según esa misma revisión, en 1996 el gobierno federal creó el Fondo de Desastres Naturales como una partida del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos, para que hubiera dinero disponible de inmediato sin afectar programas ya aprobados [4, p. 4 y recuadro 1.1]. El CENAPRED también fecha su creación “a partir de 1996” [3, introducción, p. 5].
Una precisión que encontramos al revisar el Diario Oficial: el decreto del Presupuesto de Egresos de 1996, publicado el 22 de diciembre de 1995, no menciona la palabra “desastres” en el texto que el Diario Oficial ofrece en línea. Ese texto está incompleto (faltan varios artículos), así que no podemos afirmarlo del decreto entero. El artículo 14, que sí está, solo fija el monto global del Ramo 23, Provisiones Salariales y Económicas, en 31,499.0 millones de pesos [9, artículo 14]. Tampoco lo nombran los decretos de 1997 y 1998. El gobierno federal afirmó después, en las reglas de operación que publicó en 1999, que el fondo se constituyó “a partir de 1996” dentro del Ramo 23 [10, considerandos]. La primera vez que un decreto de presupuesto lo nombra y le pone cifra es el de 1999. Lo explicamos en el capítulo 2.
Próximo capítulo: Nacimiento y diseño (1996-1999): qué se creó, con qué figura jurídica y por qué un fideicomiso.
Lo que no afirmamos en este capítulo
- Una cifra única de muertos o de viviendas dañadas en 1985. Las fuentes no coinciden y presentamos todas.
- Con qué partidas se pagó la reconstrucción de cada huracán entre 1988 y 1995. Sabemos que se reasignaba gasto; no tenemos el documento presupuestal de cada caso.
- El monto con que nació el FONDEN en 1996. El decreto del presupuesto no lo desglosa.
- Cuánto de los 4,000 millones de dólares pagó finalmente el gobierno con recursos propios. El 40 % externo es una estimación de marzo de 1986, anterior a la reconstrucción.
Fuentes
- Banco Mundial, Report and Recommendation of the President… Earthquake Rehabilitation and Reconstruction Project, informe P-4252-ME, 5 de marzo de 1986. https://documents1.worldbank.org/curated/en/747361468299973915/txt/Mexico-Earthquake-Rehabilitation-and-Reconstruction-Project.txt
- Banco Mundial, Departamento de Evaluación de Operaciones, Performance Audit Report, Mexico: Earthquake Rehabilitation and Reconstruction Project (Loan 2665-ME), informe 12149, 30 de junio de 1993. https://documents1.worldbank.org/curated/en/669611468915111128/pdf/multi-page.pdf
- Daniel Bitrán, Características del impacto socioeconómico de los principales desastres ocurridos en México en el período 1980-99, CENAPRED, octubre de 2001. https://www.cenapred.unam.mx/es/Publicaciones/archivos/28-NO.1-IMPACTOSOCIOECONMICODELOSPRINCIPALESDESASTRESOCURRIDOSENMXICOENELPERIODO1980-1999.PDF
- Banco Mundial, FONDEN: Mexico’s Natural Disaster Fund. A Review, mayo de 2012 (edición en español: FONDEN: el Fondo de Desastres Naturales de México. Una reseña). Elaborado con funcionarios del propio FONDEN; no es una evaluación independiente. https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/8351219a-b806-559e-8d4d-62de1aa16374
- Iván Ramírez de Garay, “El sismo de 1985 y la deuda externa. Economía política y moral de un desastre”, Historia Mexicana, vol. 73, núm. 2, 2023. https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2448-65312023000400831
- Acuerdo por el que se crea la Comisión Nacional de Reconstrucción, DOF, 4 de octubre de 1985. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4769354&fecha=04/10/1985
- Decreto por el que se aprueban las bases para el establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil, DOF, 6 de mayo de 1986. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4792590&fecha=06/05/1986
- Decreto por el que se crea el Centro Nacional de Prevención de Desastres, DOF, 20 de septiembre de 1988. Índice de ese día: https://dof.gob.mx/index_111.php?year=1988&month=09&day=20
- Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1996, DOF, 22 de diciembre de 1995. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4912256&fecha=22/12/1995
- Acuerdo que establece las Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), DOF, 31 de marzo de 1999. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4997984&fecha=31/03/1999